El trágico sismo del 19 de septiembre de 2017 que se registró en la Ciudad de México, en el que se colapsaron o derrumbaron más de 50 edificios, cerca de 4 mil sufrieron algún daño y 228 personas  (al cierre de esta edición) perdieron la vida,¹ nos hace reflexionar sobre el cumplimiento de las normas de construcción en la capital del país. En este sentido, después de conocer las irregularidades en uno de los edificios del Colegio Enrique Rébsamen y de inmuebles nuevos que prácticamente se cayeron, se puede afirmar que uno de los sectores con mayores riesgos de corrupción en la Ciudad de México es el de la construcción, debido a las prácticas comunes y generalizadas de soborno, extorsión y abuso de poder que se relacionan con los grandes montos de recursos económicos en que opera dicho sector.

Según las cifras del Sistema de Cuentas Nacionales del inegi, el sector de la construcción de la Ciudad de México representaba el 6.3% del Producto Interno Bruto (pib) del total de este sector a nivel nacional en el 2015. Además, en la Encuesta Nacional de Empresas Constructoras, elaborada por el inegi, el valor de la producción de las empresas del ramo en el sector de la construcción en la Ciudad de México fue de 30 mil 721.3 millones de pesos en el 2016, y en el subsector de la edificación² llegó a cerca de los 13 mil 300 millones de pesos en la capital del país, siendo el 5.8% del valor total de dicho subsector en México. Sólo Nuevo León, Guanajuato, Jalisco, Quintana Roo y el Estado
de México tenían un valor más alto de la producción en este subsector que la ca­pital del país.

Con relación a las regulaciones en el sector de la construcción, el estudio Doing Business en México 2016, elaborado por el Banco Mundial, que mide el número de trámites y de días de las 32 ciudades más importantes a nivel nacional,³ señala que la Ciudad de México es el lugar más difícil del país para obtener los permisos de construcción, lo que se traduce en 13 trámites, 81 días en promedio para la obtención de los permisos (ver Gráfica 1) y un precio muy alto: sólo la licencia de construcción costaba alrededor de 790 mil 926 pesos (cerca de los 50 mil dólares), siendo 8.1 veces más cara que en la ciudad de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, que es la de menor costo (ver Gráfica 2).

Además, el Banco Mundial construyó el Índice de Control de Calidad de la Construcción que mide la necesidad de claridad en las normas con el fin de garantizar que las regulaciones de la construcción cumplan con la función de proteger a las familias y a los ciudadanos frente a las malas prácticas de construcción, evalúa la eficiencia de los sistemas de inspección que garantizan que las edificaciones acaten las normas de seguridad adecuadas, reduciendo los riesgos de fallas estructurales, principalmente por desastres naturales como los sismos.

El indicador se basa en el control de calidad que se centra en tres etapas. Durante la primera, antes de la construcción, se examina si es necesario que un ingeniero o arquitecto acreditado verifique que los planos arquitectónicos y dibujos cumplan con las normas de construcción; dichas revisión y aprobación de planos permiten mitigar el riesgo de fallas estructurales en el futuro. En la segunda etapa denominada “durante la construcción”, se analiza cuáles son los tipos de inspecciones obligatorias requeridas por la Ley de Desarrollo Urbano y el Reglamento de Construcciones, y si las inspecciones normativas se llevan a cabo en la práctica, lo que ayuda a identificar defectos en etapas tempranas de la construcción.

Con respecto a la tercera etapa, el procedimiento después de la construcción se evalúa si la Ley y el Reglamento requieren una inspección final para constatar que la edificación se construyó de acuerdo a los planos aprobados y a las normas de construcción, y si esta inspección, estipulada en la norma, fue realizada. Así pues, las inspecciones al término de la construcción verifican que se haya construido conforme a los planos aprobados y que sea seguro ocupar el inmueble.

Cabe resaltar que los permisos de construcción involucran la Ventanilla Única de las delegaciones; la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (Seduvi), dependencia que otorga la autorización y el registro al director responsable de obra (DRO) y al corresponsable;⁴ la Secretaría de Medio Ambiente (Sedema); la Secretaría de Finanzas; la Secretaría de Protección Civil; el Sistema de Aguas de la Ciudad de México (Sacmex) y el Instituto para la Seguridad de las Construcciones que están a cargo de la jefatura de gobierno.

De acuerdo con la evaluación que hizo el Banco Mundial sobre los permisos de construcción de la Ciudad de México, mediante el Índice de Control de la Calidad de la Construcción en el 2016, se presentaron problemas en los controles de calidad durante la construcción en los procedimientos de la solicitud, inspección y obtención de factibilidad de agua y drenaje, así como en la conexión de agua potable y drenaje, que son trámites de responsabilidad del gobierno de la Ciudad de México. Además, el índice del Banco Mundial evidenció limitaciones en la inspección de la obra durante la construcción, que son funciones que tienen que cumplir los dro⁵ y los corresponsables.

En cuanto a los controles de calidad después de la construcción, los resultados del estudio del Banco Mundial muestran que el proceso de permiso de construcción de la Ciudad de México registró deficiencias que se reflejaron en los trámites relacionados con el aviso de terminación de la obra, la inspección final y la constancia de terminación y actualización de la obra; todos estos trámites son responsabilidad de la delegación y las secretarías del gobierno de la Ciudad de México, y son prioritarios debido a que si los defectos en la construcción no son identificados a tiempo, es muy complicado corregirlos, por los costos y por su conclusión.

Por otra parte, el Índice de Control de la Calidad de la Construcción del Banco Mundial detectó problemas en la responsabilidad de las partes por posibles fallas estructurales en la obra, que son funciones del DRO, de los corresponsables o de los encargados de las áreas de desarrollo urbano, además de otras insuficiencias como los posibles incumplimientos de las obligaciones en la contratación de pólizas de seguros.

Un sondeo de opinión hecho a las 100 empresas de la construcción más grandes de México en el primer semestre del 2017, publicado en la revista Obras, referente a la corrupción en los últimos 12 meses en la industria inmobiliaria y de la construcción, dio como resultado que 1 de cada 3 empresas constructoras respondió que la corrupción aumentó considerablemente, y poco más de la mitad de ellas señalaron que ha habido un incremento de la corrupción en este sector. Esta medición de la corrupción se basa más en la experiencia o victimización que en una percepción, siendo un dato más objetivo que permite analizar la problemática a partir del usuario del trámite, que es quien padece en carne propia esta situación (ver Gráfica 3).

Con respecto a los “pagos extraordi­narios o regalos” que solicitan los funcionarios de los diferentes niveles de gobierno en México, según el sondeo, el 46% son servidores públicos que trabajan en los municipios o delegaciones, 28% son estatales o del gobierno de la Ciudad de México y 26% son federales. Como se puede analizar, es evidente que la corrupción aumentó en el sector de la construcción y la industria inmobiliaria y, en el caso de la Ciudad de México, se enfoca en los procesos en los que intervienen los DRO,⁶ los corresponsables, la Seduvi, la Sedema y los funcionarios de las delegaciones responsables de la Ventanilla Única.

Con el propósito de entender de manera más clara las causas de la corrupción en las regulaciones que se aplican en la industria de la construcción en la Ciudad de México, se analizaron los resultados de los 34.6 millones de trámites que se realizaron por los usuarios de 18 años y más de edad en la capital del país y que fueron identificados por la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental del 2015, elaborada por el inegi. De ese total, en casi 17.7 millones de trámites los usuarios enfrentaron algún problema. De éstos, un poco más de 15.9 millones se debió a causas relacionadas con las “barreras al trámite”, es decir: “largas filas”, “requisitos excesivos”, “le pasaban de una ventanilla a otra”, “tuvo que ir a un lugar muy lejano”, “costos excesivos” y “horarios restringidos”. Esto representó que 9 de cada 10 trámites tuvieran altos riesgos de corrupción por este tipo de causas. Por otra parte, en 6.0 millones de trámites gestionados en la Ciudad de México, los problemas se debieron a problemas por causas relacionadas con las “asimetrías de la información”, que implican que una de las partes tiene más o menos información que la otra, por lo que existe un riesgo latente de que el funcionario público se aproveche mediante la extorsión o pago extraordinario, por el nulo o parcial conocimiento de la norma o regulación del particular o ciudadano.

En las evaluaciones realizadas por los colegios profesionales de arquitectos e ingenieros, expertos en la materia, se ha señalado que los edificios que se colapsaron, derrumbaron o tuvieron daños mayores, se debieron principalmente a fallas que se pudieron detectar antes, durante y después de la etapa de construcción, y que se centraron en: permisos falsos; edificios que contaban con columnas que eran más pequeñas en comparación con la carga; errores de cálculo desde el proyecto; materiales de baja calidad; ejecución de obra deficiente; falta de supervisión de las obras por las autoridades respectivas; sobrecarga de equipos, mobiliario o de población; inmuebles utilizados con un fin diferente (por ejemplo: un edificio calculado para habitación no debería ser utilizado para oficinas); afectaciones posteriores y no resueltas en terremotos previos;  así como no contar con el permiso de Aeronáutica Civil para el uso de helipuertos y no tener la autorización en una zona donde está prohibida la construcción de éstos, como fue el caso de un inmueble de la colonia Condesa.

Para evitar que sigan ocurriendo prácticas de corrupción en el sector de la construcción y la industria inmobiliaria de la Ciudad de México, que tuvo como resultados la muerte
de muchas personas, por negligencia administrativa, falta de supervisión, sobornos y extorsiones, se propone lo siguiente:

1) Los DRO y los corresponsables tienen el papel vital de garantizar que las edificaciones cumplan con las normas de seguridad. Por lo tanto, es importante que estos profesionales estén acreditados y cuenten con las certificaciones técnicas necesarias. No sólo es válido que tengan experiencia, sean evaluados sobre conocimientos en la materia y que formen parte de un colegio de profesionales como lo establece el Reglamento de Construcciones, sino que deben obtener una certificación profesional internacional, expedida por un organismo autónomo al gobierno de la Ciudad de México, mediante concursos transparentes y abiertos a la sociedad. Además, es indispensable incorporar un servicio civil de carrera en los puestos de DRO y corresponsables para que no pierdan sus trabajos ante un cambio de jefe de gobierno o de algunos de los secretarios involucrados en el proceso.

2) Los DRO, los corresponsables y los servidores públicos de las secretarías del gobierno del Distrito Federal y de las delegaciones que participan en el proceso de los permisos de construcción deben tener tramos claros de responsabilidad legal; en los que se identifiquen las omisiones, las negligencias y los posibles actos de corrupción, en caso de producirse, así como las violaciones a las normas de seguridad o defectos de construcción. Esto con el fin de cubrir las pérdidas humanas y materiales resultantes de cualquier falla estructural en las construcciones, como se presentó en muchos edificios por el sismo del 19 de septiembre pasado. Se deberán identificar y castigar a los servidores públicos responsables por omisiones, actos de corrupción o negligencias administrativas de los edificios colapsados.

3) Es urgente una revisión de todas las leyes y reglamentos en la materia debido a que existe una enorme discrecionalidad en la aplicación de las regulaciones, principalmente de los DRO y los corresponsables, lo que se convierte en un caldo de cultivo para la corrupción.

4) El proceso de los permisos de construcción en la Ciudad de México es de los más tardados y el de mayor costo en el país, siendo necesario una evaluación y revisión del proceso que identifique “cuellos de botella”, sin descuidar las normas de seguridad.

5) Se deben implementar las mejores prácticas a nivel mundial, como lo recomienda el Banco Mundial, tomando como modelo los permisos de construcción de países como Dinamarca, Nueva Zelanda o Suecia. Estos países cuentan con procesos de obtención de permisos de construcción que no son complicados para los usuarios. En ellos se han eliminado trámites y documentación excesivos, manteniendo, a la vez, los controles de la calidad de la construcción en los que se establecen los regímenes de responsabilidad y que tienen altos mecanismos de seguridad. Estas naciones han hecho reformas que se han centrado en tres vertientes y que tendríamos que utilizar en la Ciudad de México: (1) la intervención del sector privado en distintas fases del proceso; (2) la gestión basada en el riesgo (dando prioridad a inspecciones en función de éste) y el uso de nuevas tecnologías —como la gestión de expedientes—; y (3) la automatización del trámite y la incorporación de sistemas geográficos y estadísticos, disponibles para los ciudadanos, que muestren información sobre los tipos de riesgos que se tienen para habitar una vivienda en las distintas colonias y delegaciones de la capital del país. EstePaís

NOTAS

1. Revisar todas las notas en <estepais.com>Datos proporcionados en conferencias de prensa por el jefe de gobierno de la Ciudad de México y el coordinador nacional de Protección Civil de la Secretaría de Gobernación. Información actualizada al día 3 de octubre del 2017.

2. Este subsector incluye la vivienda unifamiliar, vivienda multifamiliar, escuelas, edificios para oficinas y similares, edificios comerciales y de servicios, edificios industriales en general, hospitales y clínicas, edificios para recreación y esparcimiento y obras auxiliares.

3. Se hace referencia a manifestaciones de construcción Tipo “B”, para usos no habitacionales o mixtos de hasta 5 mil m2 o hasta 10 mil m2 con uso habitacional, que se señala en el artículo 51, fracción II del Reglamento de Construcciones del Distrito Federal, modificado en junio del 2016.

4. En el artículo 32 y 36 del Reglamento de Construcciones de la Ciudad de México, el director responsable de obra (DRO) tiene la atribución en todas aquellas actividades vinculadas con su responsiva, de ordenar y hacer valer en la obra, la observancia de la Ley, del Reglamento y demás disposiciones aplicables, incluyendo las ambientales. El corresponsable es la persona física auxiliar con los conocimientos técnicos relativos a la seguridad estructural, al diseño urbano y arquitectónico e instalaciones, quien responderá en forma conjunta con el DRO, o autónoma en los casos en que otorgue su responsiva, en todos los aspectos técnicos relacionados al ámbito de su intervención profesional.

5. Según el Banco Mundial, ninguna ciudad del país estipula inspecciones por tipo de riesgo, pero los 32 reglamentos de construcción responsabilizan a un profesional —el DRO— de la supervisión de la construcción y de su apego a la normatividad.

6. El artículo 33 del Reglamento de Construcciones de la Ciudad de México menciona los requisitos de los de DRO, que son las de acreditar que poseen cédula profesional correspondiente en alguna de las siguientes profesiones: arquitecto, ingeniero arquitecto, ingeniero civil, ingeniero constructor militar o ingeniero municipal. Además de acreditar el conocimiento de las leyes y reglamentos en la materia ante la Comisión de Admisión de Directores Responsables de Obra y Corresponsables; acreditar experiencia de cinco años en proyectos y construcciones de obra y ser miembro activo de un colegio de profesionales relacionados con las carreras señaladas anteriormente.

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Alejandro Tuirán Gutiérrez es profesor del área de Sociología y Demografía de la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo.