El pasado 18 de julio del 2017 concluyó el plazo para que los estados crearan las leyes de su Sistema Local Anticorrupción (SLA). Sin embargo, algunas entidades no cumplieron con los tiempos establecidos, las discusiones en los congresos fueron de poca profundidad y se hizo a un lado a la sociedad civil. De acuerdo con el semáforo de Transparencia Mexicana (TM), el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) y la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex), en 21 entidades federativas, la Ley del Sistema Local Anticorrupción tiene una implementación satisfactoria, pero en muchos de estos estados se excluyó a la sociedad civil de dichas reformas locales, se aprobaron al vapor o fast track, sin conocimiento necesario y blindando a los exgobernadores; dos entidades se encuentran sin ley, una de ellas lo realizó a nivel de iniciativa satisfactoria; mientras que otras ocho lo hicieron, pero con deficiencias.

Por otra parte, los senadores no han podido nombrar al fiscal nacional anticorrupción ni tampoco ratificar la propuesta del presidente de la República de los 18 magistrados que integrarán el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), que impondrán sanciones a servidores públicos y a particulares que participen en actos vinculados con hechos de corrupción. La propuesta presidencial llegó cinco días antes de que terminara el anterior periodo ordinario de sesiones de la cámara de senadores, hecho que ha sido cuestionado por el poco tiempo que tuvieron los legisladores para evaluar e investigar los perfiles. También la propuesta de los 18 magistrados fue criticada por el Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción (CPC), “por no ser producto de un proceso transparente y abierto ante la sociedad”.

En muchos foros internacionales se ha afirmado que en México la corrupción es endémica y sistémica. De acuerdo con algunos conceptos de corrupción endémica, ésta se define como la situación en la que las personas son y tenderán a ser corruptas debido al contexto y al ambiente político y social del país, y también a las reglas del juego no escritas; en donde la corrupción está generalizada en la sociedad, es decir, algo difundido y común. Las probabilidades indican que la mayoría de las personas actuarán en la búsqueda desmedida de beneficios personales, por encima del interés general, hacer lo contrario implicaría estar aislado de los beneficios o del desarrollo de las actividades cotidianas.

González de Asís y MacLean-Abaroa definen la corrupción sistémica como “el uso sistemático y generalizado de la institución pública para la obtención de un beneficio privado, reduciendo la calidad y la cantidad de los servicios prestados”.^[1] La característica distintiva de la corrupción sistémica es que los funcionarios que encabezan a las instituciones que, se supone, deben prevenir la corrupción, se han corrompido. Esto hace que la tarea anticorrupción sea mucho más difícil. Además, los niveles de corrupción llegan a políticos, burócratas y servidores públicos de alto nivel que toman decisiones sobre inversiones, obras y contratos públicos o grandes proyectos, y la impunidad protege a todo funcionario corrupto que se encuentra a cargo de una institución gubernamental.

Dentro de los casos más exitosos a nivel mundial en el combate a la corrupción endémica y sistémica, los expertos hacen referencia a Singapur, Hong Kong y Botsuana, siendo el factor clave de ese éxito el compromiso que hubo de sus gobiernos, la participación de la sociedad civil y la voluntad de los principales actores políticos para transformar la cultura de la corrupción. Un aspecto importante que se debe resaltar es que todos los seres humanos tenemos potencialidades de corrupción: somos factibles de corromper o de que nos corrompan, la diferencia está en cómo los países como los mencionados anteriormente han logrado implementar políticas públicas y controles efectivos para prevenir, controlar, disuadir y sancionar los actos de corrupción.

Las prácticas, actos o formas de corrupción más frecuentes en México

Se realizó una revisión de tratados, convenios, leyes, glosarios, convenciones, principios y manuales más importantes a nivel mundial. En el análisis, se determinaron 42 prácticas y formas de corrupción de funcionarios públicos, burócratas, legisladores, políticos, jueces, magistrados, miembros de sindicatos y particulares. En la Tabla 1 se identifican 30 prácticas a nivel mundial, actos o formas de corrupción de servidores públicos, y prácticas de corrupción de responsabilidad de los particulares nacionales o extranjeros.

Para el caso de México, con las nuevas reformas plasmadas en el Sistema Nacional Anticorrupción (sna), en sus leyes secundarias, por primera vez se dividen las prácticas o formas de corrupción en actos de servidores públicos y en actos de particulares. En los artículos del 51 al 62 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA) se definen las 13 prácticas y formas de corrupción más frecuentes en que incurren los servidores públicos.^[1] Sin embargo, la LGRA excluye algunas faltas administrativas graves de servidores públicos, como son el nepotismo, el favoritismo en decisiones de servidores públicos, la compra de votos de servidores públicos con recursos de las dependencias y entidades públicas, la partidización, el cabildeo, la coalición de servidores públicos en actos de corrupción, el clientelismo, la violación del secreto público, el lavado de dinero producto de actos de corrupción, el prevaricato y la colusión. En cuanto a los particulares, la ley citada anteriormente no considera las siguientes prácticas: la captura del Estado, la asociación ilícita entre particulares con servidores públicos en actos de corrupción, el mecenazgo y el financiamiento de campañas políticas a cambio de adquisiciones y obras públicas en el futuro y el aprovechamiento doloso de bienes producto de actos de corrupción. Es urgente hacer una revisión de la LGRA y del Código Penal Federal, en la tipificación de los delitos por actos de corrupción, sin demeritar los avances y reformas en las leyes secundarias del sna que se han tenido hasta el momento.

Un primer análisis que se debe hacer cuando se utiliza un índice es conocer qué práctica, acto o forma de la corrupción se está midiendo. Cabe resaltar que muchos de los indicadores internacionales, además de estimar la corrupción con dos o tres prácticas, evalúan avances en las políticas anticorrupción, la calidad de los servicios públicos, la incidencia y severidad de una práctica específica, los tiempos de respuestas en los trámites y la incorporación de reformas anticorrupción del Estado; no todo lo que se mide es un acto de corrupción.

Un segundo análisis son las fuentes de información que utilizan los índices internacionales de medición de la corrupción, los cuales pueden obtenerse de fuentes primarias como las encuestas de percepciones de la población o de expertos, la opinión de empresarios o de las víctimas de la corrupción. Dentro de las fuentes secundarias se encuentra la recopilación de información de parámetros de búsqueda de información, resultados de auditoría, avances de las leyes anticorrupción respecto a otros países o tratados internacionales, evaluaciones externas y monitoreo, tableros de control e indicadores producidos por otras organizaciones.

Con ello se observó que algunos índices obtienen información de percepciones de la población (como empresarios y ciudadanos) a través de encuestas.^[2] En el análisis de los índices internacionales de medición de la corrupción se observa que la mayoría se concentra en esta fuente de datos que son estudios sobre percepciones de los ciudadanos comunes, empleados y funcionarios de empresas, dueños de firmas y expertos.

Otros índices captan información sobre corrupción mediante datos experimentales que se refieren a la victimización de ciudadanos y empresarios por trámites que cuentan con elevados riesgos de corrupción; también se considera información sobre el conocimiento y la percepción que tiene la población respecto a los sobornos o la extorsión en trámites, concesiones y licencias.^[3] Este tipo de datos incluye la frecuencia, el impacto, la ubicación y los costos de los sobornos, o la incidencia y severidad de la práctica de corrupción, así como el grado de conocimiento sobre leyes, políticas o prácticas específicas.

Por otra parte, existen índices que utilizan las evaluaciones externas para recolectar información, principalmente mediante entrevistas y encuestas en línea, obteniendo así datos relevantes sobre actos de corrupción. En las entrevistas se incorporan calificaciones, escalas o rankings (lugar que ocupa) que hacen expertos en la materia.^[4] En otra vertiente de las evaluaciones externas, éstas se realizan mediante la participación de los ciudadanos comunes, a quienes se les pide que elijan escalas y califiquen, en lugar de simplemente dar opiniones generales sobre los temas.

Una cuarta forma de medir la corrupción de algunos índices es mediante el análisis de datos duros sobre leyes, actividades y desempeño del gobierno, monitoreos y tableros de control (scoreboard) con indicadores que explican los avances o retrocesos en la materia. Este análisis es elaborado por expertos, organizaciones no gubernamentales (ONG) y funcionarios de organismos internacionales; incluye informes de auditoría o informes de proyectos o programas.  

 Resultados de México en los índices internacionales de medición de la corrupción

Un tercer nivel de análisis se centró en el estudio de los índices internacionales, es decir, en aquellos que cumplieran con ciertos criterio, como son: (a) una medición de calidad que derive de una encuesta con representatividad estadística, en el caso de que el índice se obtenga por esta fuente de información; (b) el prestigio de la institución en el tema; (c) organismos con expertos reconocidos en los temas de corrupción, transparencia y rendición de cuentas; (d) fuentes de información válidas, fidedignas y de calidad confiable (registros administrativos, informes de auditoría, monitoreos y evaluaciones); (e) las prácticas, formas o actos de corrupción que incluye el índice; (f) la transparencia en la medición (explicación de métodos, publicación de cuestionarios aplicados y fuentes de información utilizadas); y (g) el número de naciones que son evaluadas o calificadas en el índice (que cuente con la mayoría de las naciones en el estudio) y que el año de publicación fuera lo más reciente posible.

Por otro lado, después de seleccionados los índices internacionales, se realizó un análisis estadístico para conocer las correlaciones.^[2] En primer lugar, se presentó una correlación alta en la mayoría de los índices e indicadores que utilizan diferentes métodos e instrumentos de captación que miden la corrupción y que combinan la percepción con experiencias o evaluaciones externas con análisis de datos cuantitativos y cualitativos, o experiencias con evaluaciones externas.

Otro aspecto que se debe mencionar es que se mantiene la correlación elevada con diferentes fuentes de información y metodologías de medición. Por ejemplo, cuando el indicador o índice considera la percepción, experiencia (victimización), evaluación o análisis de un ciudadano, empresario, experto, periodista, investigador, funcionario público u organización no gubernamental. En cuanto a la diferencia de escalas de valor,^[3] el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de Transparencia Internacional (TI) tiene una correlación casi perfecta, pero a la inversa (resultado cercano a -1) con el indicador de estado de legitimidad del Índice de Fragilidad de los Estados de Fund for Peace, siendo que fueron construidos con metodologías diferentes (ver Tabla 2). 

El coeficiente de correlación más alto (positivo) se observa entre el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) y el indicador de desvío de recursos públicos del Índice de Competitividad Global (ICG) del Foro Económico Mundial o Foro de Davos (WEF, por sus siglas en inglés), que incorporaron metodologías, instrumentos y fuentes de información bastante similares. La única correlación baja fue entre el indicador de estado de legitimidad y el de pagos extraoficiales y sobornos (del pilar de instituciones del ICG del WEF), en donde casi existe independencia total, siendo una correlación negativa y cercana a cero.

Por otra parte, una limitante de estos índices internacionales^[1] es que solamente miden 11 formas o prácticas de corrupción de 42 posibles. Aunque el soborno y la extorsión son las de mayor frecuencia, impacto, severidad e intensidad, también existen prácticas culturales y legales válidas en algunas naciones, pero que pueden violar la ley en otros países, como es nombrar a familiares en cargos públicos. Teniendo en cuenta esta limitante, se puede responder a la pregunta, que hacen muchos ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil, referente a saber cuál es el nivel de corrupción que tiene México en comparación con otros países del mundo y si la corrupción es endémica y sistémica.

Con base en los resultados de los diferentes índices internacionales se realizó un cuarto nivel de análisis que consistió en hacer cortes de los resultados y rankings de los países mediante cuartiles^[2] y percentiles,^[3] es decir, se ordenaron las naciones por la posición obtenida en los índices y se hicieron particiones conforme a su clasificación y al resultado del indicador de cada nación, con el fin de integrar grupos homogéneos y estratificar a los países por la intensidad, frecuencia, impacto y generalización de prácticas de corrupción. Para entender lo anterior, la posición 1 significa que el país es el menos corrupto del mundo. En la división por grupos (cuatro grupos que integran cada uno de ellos el 25% de los países), el cuartil I incluye al 25% de las naciones más corruptas del mundo, y el cuartil IV equivale al 25% de los países menos corruptos. Con respecto a los percentiles, en el que se divide en 100 grupos, el percentil 1 es el del 1% de los países más corruptos, y el percentil 10 es el del 10% de las naciones más corruptas del mundo.

En este sentido, se puede afirmar que México se encuentra —en los indicadores de favoritismos en decisiones gubernamentales y desviación de fondos públicos del ICG 2017-2018— en el percentil 5 y 7, respectivamente, de las naciones con los más altos rangos en dichas prácticas de corrupción a nivel mundial, que equivale a los lugares 127 y 129 de un total de 137 países. En el indicador de ausencia de corrupción se tiene la posición 99 de 113 naciones, que representa el percentil 12, lo que significa que existen 88% de países que se encuentran en una mejor situación que México en este índice. En estos indicadores nuestra nación forma parte del cuartil I (25% de países más corruptos). Además, en el indicador de corrupción de prs Group 2016 estamos en el lugar 121 de 140 naciones, que equivale al percentil 14, ubicándose un 86% de naciones con menor corrupción que México.

Respecto al Índice de Oportunidades de Corrupción de Risk Advisory Group 2016, México se coloca en el lugar 150 de 181 países, lo que representa el 17% de las naciones con mayores problemas de corrupción, existiendo un 83% de naciones que se encuentran en una mejor posición.

Por otra parte, en el indicador de pagos extraoficiales y sobornos del Índice Global de Competitividad, México se ubica en el 23% de los países más corruptos, que equivale al lugar 105 de 137 naciones incluidas en el indicador. En cuanto al indicador de control de la corrupción del Banco Mundial, nuestro país está en el primer cuartil (25% de las naciones más corruptas del mundo) de 209 naciones y territorios considerados en el estudio.

En el índice de Riesgo de Corrupción 2016 de Maplecroft, México está en la posición 146° de 198 países, ubicándose en el percentil 26, lo que representa que 74% de las naciones del mundo cuentan con un desempeño más efectivo en la materia que nuestro país.

En relación con el famoso Índice de Percepción de la Corrupción 2016 de Transparencia Internacional, México ocupa la posición 123 de 176 países y se ubica en el 30% de los países más corruptos (percentil 30), considerando prácticas como el soborno, la extorsión y el favoritismo.

La mejor posición que tiene México se observa en el indicador de estado de legitimidad —que mide la corrupción en el Índice de Fragilidad de Estados 2017— elaborado por el organismo Fund for Peace; ahí ocupa el lugar 94 de 178 naciones, estando casi en media tabla (percentil 47); y en el nivel de corrupción del Índice de Perfiles Institucionales 2016 de la Agencia Francesa de Desarrollo está en la posición 74 de 138, que significa el percentil 47, pero por debajo de un 53% de las naciones con mejor desempeño en el combate a la corrupción (ver gráfica 1 y 2).

Un quinto nivel de análisis fue ubicar a nuestro país en los grupos de naciones con niveles homogéneos de corrupción, con base en las estimaciones finales  por cuartil que tuvo en los distintos índices internacionales. Los resultados permiten concluir que México está dentro del grupo de países, nada envidiables, que cuentan con graves problemas en actos, formas y prácticas generalizadas de corrupción, como el soborno, el abuso de poder, el favoritismo, la malversación de recursos públicos, el uso indebido de recursos y el conflicto de interés. Esto implica que nos encontramos, en promedio, en la mayoría de los índices internacionales de la medición de la corrupción entre el 15 y el 25% de las naciones más corruptas del mundo (cuartil 1). En el IPC y en el Índice de Riesgos de Corrupción estamos muy cerca de los países más corruptos.

Para muestra del daño que estas prácticas de corrupción hacen a la competitividad del país, se realizó un ejercicio hipotético con el Índice Global de Competitividad en el que se eliminaron los indicadores de desvío de recursos públicos, sobornos, pagos extraoficiales y favoritismo en decisiones de funcionarios gubernamentales que forman parte del Pilar de Instituciones (en este pilar se ocupa el lugar 123 de un total de 137 naciones), México podría escalar de la posición 51 en que actualmente se encuentra (periodo 2017-2018), y llegar a entre los lugares 25 y 30 de los 138 países considerados en el índice citado. En resumen, reducir la corrupción implica mejorar en el nivel de competitividad, y esto significa mayor atracción de inversiones extranjeras y nacionales, innovación y tecnología, generación de empleos y crecimiento económico.

Según los resultados de los índices internacionales, México pertenece al no selecto grupo de poco más de 40 naciones que conforman el 25% (cuartil 1) más corrupto del mundo (ver Mapa). Esto significa que tenemos niveles muy parecidos a los países más corruptos que se ubican en África y Asia. En Latinoamérica y el Caribe, México está en los niveles de corrupción cercanos o parecidos a los de Haití, Venezuela, Nicaragua, Guatemala, República Dominicana y Paraguay. En este grupo de países, la corrupción es generalizada, existe impunidad, se utiliza a las instituciones para la obtención de un beneficio privado y las personas que dirigen los organismos que combaten a la corrupción se han corrompido. Contrario a la declaración del presidente de la República, quien afirmó: “se culpa de todo a la corrupción […] y detrás de cada evento quieren encontrar un responsable, un culpable, y siempre es la corrupción”,^[1] los índices internacionales muestran que en México existe un uso sistemático, generalizado y clientelar de la institución pública para la obtención de un beneficio privado, y no son hechos o actos aislados para buscar culpables o responsables.

Los resultados de los estudios internacionales que se retoman en este trabajo confirman que México se encuentra en terapia intensiva con un diagnóstico grave de corrupción endémica y sistémica. Por lo tanto, la responsabilidad de la sociedad civil, los empresarios, las universidades y los académicos es seguir presionando a los partidos políticos, a los poderes (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), a los gobiernos federal y locales y a los organismos autónomos encargados del combate a la corrupción, la transparencia, la fiscalización y la rendición de cuentas para evitar la captura de los nombramientos por parte de los políticos en el poder en los estados, de los puestos claves en el SLA; también para acelerar las reformas que faltan del SNA (una nueva ley de contrataciones públicas, modificaciones a la ley general de responsabilidades administrativas y el código penal federal, un verdadero servicio civil de carrera, una ley con mayores controles en el financiamiento y fiscalización de partidos políticos y una ley contra el lavado de dinero de los servidores públicos por actos de corrupción, mayores supervisiones y controles al conflicto de interés, revisión de regulaciones, trámites y licencias); así como la implementación de políticas de fiscalización, vigilancia y control más efectivas, a nivel federal y local, que reduzcan los niveles de la enfermedad llamada “corrupción endémica y sistémica” que ha padecido el país. EP

NOTAS

1. María González de Asís y Ronald MacLean-Abaroa hacen una definición completa de lo que es la corrupción sistémica. Módulo 1. Introducción: cómo mejorar la gobernabilidad para combatir la corrupción. Banco Mundial, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey y Secretaría de la Función Pública. Seminario en Transparencia y Buen Gobierno. Disponible en internet: .

2. Las prácticas que señala la Ley General de Responsabilidades Administrativas son: cohecho; peculado; desvío de recursos públicos; utilización indebida de la información; abuso de funciones; actuación bajo conflicto de interés; contratación indebida; enriquecimiento oculto y ocultamiento del conflicto de interés; tráfico de influencias; encubrimiento; desacato y obstrucción de la justicia y siete de los particulares: soborno; participación ilícita en los procedimientos administrativos; tráfico de influencias; utilización de información falsa; colusión; uso indebido de recursos públicos y contratación indebida de exservidores públicos.

3. Las percepciones pueden magnificar los problemas de corrupción de un país y pueden estar influidas por la personalidad del entrevistado, su escala de valores, las restricciones profesionales a las que está sujeto, los medios de comunicación, la situación económica y política en el país.

4. Stephanie Trapnell, User’s Guide to Measuring Corruption and Anti-Corruption, United Nations Development Programme and Global Integrity, Nueva York, 2015. pp. 11-30.

5. A menudo estas evaluaciones son elaboradas por “expertos” dentro o fuera del país. También se captan datos administrativos o informes de terceros, como estudios de casos, informes de auditoría o estadísticas de organismos responsables de políticas anticorrupción (evaluaciones “basadas en pruebas” de corrupción y gobernanza).

6. Como resultados del análisis con base en los criterios señalados, se seleccionaron los siguientes índices internacionales: el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional; el Indicador de Control de la Corrupción del Índice de Gobernabilidad del Banco Mundial; los tres indicadores del Pilar de Instituciones del Índice Global de Competitividad del Foro Económico de Davos; el indicador de Estado de Legitimidad del Índice de Fragilidad de Estados o Estados Fallidos de Fund for Peace; el indicador de Ausencia de Corrupción del Índice de Estado de Derecho de World Justice Project; el indicador de Nivel de Corrupción de Perfiles Institucionales de la Agencia Francesa de Desarrollo; el Índice de Riesgo de Corrupción de Maplecroft Global Risk Analytics; el Índice de Oportunidades de Corrupción de Risk Advisory Group y el Indicador de Corrupción de International Country Risk Index.

7. Medida estadística que analiza el grado de dependencia entre dos variables, es decir, cómo se verá afectada una variable determinada, conociendo la variación de una segunda variable. Este coeficiente toma valores entre -1 y 1, indicando si existe una dependencia o relación directa (coeficiente positivo) o inversa (coeficiente negativo), siendo el 0 la independencia total o sin ninguna correlación.

8. En algunos índices, mientras más alto es el resultado, existe menos corrupción, como es el caso del Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional que va de 0 (que significa mucha corrupción) a 100 (que implica nada de corrupción), o las escalas negativas del indicador de nivel de corrupción del Índice de Perfiles Institucionales de la Agencia Francesa de Desarrollo, que va de 0 (que significa nada de corrupción) a 4 (mucha corrupción), así como el indicador de Estado de Legitimidad, que va de 0 (que es equivalente a nada de corrupción) a 10 (con elevada corrupción).

9. Las prácticas de corrupción consideradas en el análisis son: soborno, extorsión, favoritismos, captura, colusión, abuso de autoridad, malversación de recursos públicos, cohecho, uso indebido de recursos públicos, nepotismo e intervención ilegal en procesos electorales.

10. Los cuartiles son los tres valores que dividen al conjunto de datos ordenados en cuatro partes porcentualmente iguales. Hay tres cuartiles denotados usualmente como Q1, Q2, Q3. El segundo cuartil es precisamente la mediana. El primer cuartil es el valor en el cual, o por debajo del cual, queda un cuarto (25%) de todos los valores de la sucesión (ordenada); el tercer cuartil es el valor en el cual, o por debajo del cual, quedan las tres cuartas partes (75%) de los datos.

11. Los percentiles son ciertos números que dividen la sucesión de datos ordenados en cien partes porcentualmente iguales. Estos son los 99 valores que dividen en 100 partes iguales el conjunto de datos ordenados.

12. Diario Reforma del día 17 de octubre del 2017, año XXIV, número 8 mil 693, p. 7. Declaración hecha en el Foro “Impulsando a México. La fortaleza de sus Instituciones”.

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Alejandro Tuirán Gutiérrez es profesor del área de Sociología y Demografía de la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo.