La ciudadanización de las elecciones
Entrevista con José Woldenberg
Emiliano Balerini Casal: ¿Qué implicaciones tuvo para el país cambiar de un Instituto Federal Electoral a un Instituto Nacional Electoral?
José Woldenberg: Cuando los partidos se sentaron a negociar el sistema electoral mexicano, el Partido Acción Nacional (PAN) puso una tesis en el centro del debate: los institutos electorales habían sido succionados por los gobernadores y habían perdido su autonomía. Algunos, incluso, jamás habían sido autónomos. El PAN planteó la reconfiguración del sistema; que se pudiera pasar de un sistema descentralizado a uno centralizado, y se pensó en crear un Instituto Nacional Electoral (INE), encargado de las elecciones tanto federales como locales. A esa tesis se sumó el Partido de la Revolución Democrática (PRD), y entiendo que al final hubo una negociación, donde si bien no quedó lo que en el origen solicitaba el PAN, sí se obtuvo una especie de híbrido en el que el IFE, transformado en INE, seguirá siendo responsable de las elecciones federales y los 32 órganos locales se encargarán de las elecciones en los estados, todo esto con una modalidad: ahora es el Consejo General del INE el que nombra a los consejeros, y no los congresos locales, como se venía haciendo. El Consejo General del INE también puede remover a los consejeros de los institutos locales si estos actúan de manera tendenciosa. Lo mejor de la reforma electoral de 2014 es que recuperó prácticamente todo lo que venía del IFE: infraestructura material y servicio civil de carrera; la estructura del INE es prácticamente la misma que la del IFE.
¿El cambio del IFE al INE representó un gasto económico muy grande para la población?
Las credenciales de elector no se van a cambiar. Si usted tiene una credencial expedida por el IFE seguirá vigente hasta que venza. Hubiera sido un auténtico dislate que 80 millones de mexicanos tuvieran que ir por una nueva credencial solo para que dijera “INE”. En lo fundamental, el INE es el IFE.
¿Cuál será el mayor reto del INE para las elecciones del 7 de junio?
El primer gran reto fue nombrar a los consejeros de los institutos locales, pero el INE lo hizo de muy buena manera. El nombramiento fue por unanimidad y solo en algunos casos la votación fue de 10 a 1. Ese consenso entre los consejeros también fue entre los representantes de los partidos. En lo que se refiere a la organización electoral, dado que el INE heredó la rutina y el personal del propio IFE, ahí no hay mayor problema. No hay litigios sobre el padrón electoral, los listados nominales con fotografía, las credenciales, la organización de las elecciones, la capacitación de los funcionarios de casilla y el diseño del Programa de Resultados Preliminares. Estos eslabones del proceso electoral están bien diseñados. Existe la experiencia y la capacidad para que esa parte de la elección transcurra bien y sin disputa con los partidos. El problema sigue siendo cuando se convierte al INE en árbitro de los litigios entre partidos, porque cuando A acusa a B, A quiere que se condene a B y B quiere salir absuelto, y el INE tiene que darle la razón a A o a B. Ahí se generan tensiones mayores con un agravante: el litigio nunca termina ahí, pues quien pierde va al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (Trife). Si queremos fortalecer a la autoridad administrativa en materia electoral debemos volver al espíritu original: el de organizador de las elecciones, porque ya tenemos tribunales que resuelvan los litigios. El INE no es un tribunal para litigar. Un ejemplo que, aunque técnico, puede servir para ilustrar esto es que en la última reforma se estableció que el famoso procedimiento especial sancionador iba a constar de dos partes: el INE iba a actuar como una especie de Ministerio Público, iba a hacer la investigación e iba a trasladar el expediente al tribunal, el cual dictaminaría si habría sanción o no. Este era un mejor diseño que el anterior, donde el Instituto dictaminaba y luego sus resoluciones eran impugnadas. Pero hay un eslabón donde el INE puede establecer medidas cautelares para suspender el efecto de una determinada acción. Lo acabamos de ver con el spot del PAN en contra del Partido Revolucionario Institucional (PRI), donde este último le pidió una medida cautelar al INE, el cual, a través de su comisión de quejas, bajó el anuncio. ¿Por qué esto no se dirime directamente en el tribunal? ¿Por qué lo hace la autoridad administrativa? Este tipo de litigios siempre van a existir. Tienen que ver con un tema mayor: la libertad de expresión. Pero esta tiene límites. La legislación hoy establece como límite la calumnia. Alguien tiene que calificar si lo dicho es o no calumnioso. ¿Por qué no lo hacen los tribunales si para eso están diseñados? ¿Por qué lo hace la autoridad administrativa?
¿Por qué la actual reforma electoral permite que el INE sea el árbitro de los litigios entre partidos? ¿Por qué no se le relevó de dicha responsabilidad?
La razón que normalmente se da es que la impartición de justicia debe ser biinstancial, es decir, que la autoridad administrativa actúe como un árbitro en primera instancia y que posteriormente sea el tribunal quien confirme o remueva la resolución. Eso es lo que se dice, pero podríamos tener un sistema biinstancial dado que el tribunal tiene salas regionales. En primera instancia, los litigios podrían ser atendidos por las salas regionales y, en segunda, por la sala central.
¿Hay condiciones para que se celebren las elecciones en estados de la República como Guerrero y Michoacán?
Hasta donde he visto, en la inmensa mayoría de los estados y distritos del país sí existen condiciones para que se celebren las elecciones. Hay algunos distritos de determinados estados en donde ciertos grupos han dicho que pretenden boicotear la elección. No comparto esa idea. No puedo entender que una minoría pretenda negarle a una mayoría la expresión de su voto. En esta etapa, el INE tiene la obligación de sortear a los ciudadanos que van a ser funcionarios de las mesas directivas de casilla; los capacita, los vuelve a sortear, y esos son los ciudadanos que serán presidentes, secretarios, escrutadores y suplentes de las mesas directivas de casilla. Para nuestra sorpresa, el proceso capacitador en Guerrero va más adelantado que en el Distrito Federal. Ese es un medidor importante. La gente que ha sido sorteada y a la que se notifica que más adelante va a ser funcionario de casilla, le está diciendo al INE que sí. ¿Qué sucedería si en una entidad federativa no hubiera elecciones? En Guerrero, por ejemplo, el gobernador, el Congreso y los ayuntamientos terminarían su periodo. En ese momento habría que acudir a lo que dice la Constitución: el presidente del país y el Congreso de la Unión declaran una especie de estado de excepción, para luego hacer elecciones. Es importante que las autoridades surjan de un proceso electoral. No hay otra forma legítima más que las elecciones.
No puedo entender que una minoría
pretenda negarle a una mayoría la
expresión de su voto
¿Usted sabía que entre los seleccionados para ser representantes de casilla se escogió a Adán Abraham de la Cruz, uno de los 43 normalistas desaparecidos el 26 de septiembre en Ayotzinapa, Guerrero?
Eso es normal. En la carta que el INE envió a los familiares de los 43 normalistas se explica esto. Una vez empezado el proceso electoral, el padrón se cierra. Ya no hay altas ni bajas. Se hace un sorteo. Por ejemplo: los nacidos en un determinado mes van a ser convocados, hasta llegar al 13% del padrón electoral. Estamos hablando de casi 10 millones de personas. El INE no puede saber si alguno de los seleccionados cambió de domicilio, migró o murió; solamente puede dar de baja a alguien del padrón electoral con el acta de defunción que emite el registro civil. Cuando escuché que se había convocado a uno de los normalistas desaparecidos para ser funcionario de casilla, pensé que era parte de las reglas de operación del INE.
¿Puede haber factores externos que afecten la organización de las elecciones?
En teoría siempre puede haber factores externos que incidan sobre ellas, pero tenemos un elemento que debe servirnos para dar certeza. En 2012, cuando fueron las últimas elecciones federales, se tenían que instalar más de 140 mil casillas. ¿Sabe cuántas no se instalaron? Dos. Eso habla de lo aceitado que está el sistema electoral en México. Lo más espectacular de las elecciones mexicanas es que el sábado en la noche, para amanecer el domingo, toda la paquetería electoral está ya en los domicilios de los presidentes de las mesas directivas que recibieron las urnas, las boletas, las actas, la tinta y el aparato para marcar las credenciales. En ese momento el INE ya no tiene la elección en sus manos. A eso se llama ciudadanizar la elección. Lo fantástico es que los presidentes de las mesas de casillas, sus secretarios y sus escrutadores cumplen: se presentan y se instalan. Son ciudadanos comunes que reciben los votos de sus vecinos. Esa es la fortaleza del sistema electoral mexicano. Los funcionarios del INE no van a llegar a instalar las casillas; es la gente que vive en los lugares quien lo hace. En este sentido tenemos unas elecciones robustas. No quiero especular. Si un grupo delictivo atenta contra las elecciones puede tener efectos perturbadores, pero la nuestra también es una elección totalmente descentralizada. A diferencia de lo que pasa en otros países de América Latina donde hay centros de votación, en México se ha considerado mejor que las casillas estén muy descentralizadas para que estén más cerca de los votantes.
¿Cómo puede influir el narco en las votaciones?
El narco está presente en la vida nacional pero hasta donde sé nunca ha sido un problema para llevar a cabo unas elecciones.
¿No es muy casual que el día de las elecciones, el 7 de junio, se realice también el partido amistoso entre la selección de fútbol de México y la de Brasil?
Es una coincidencia, y si no la es, qué importa. Las elecciones no suspenden la vida y hemos llegado al extremo del ridículo en la materia. Cuando en México se inició la discusión sobre las condiciones en las que transcurría la contienda, veníamos de unas circunstancias absolutamente asimétricas y disparejas: las elecciones de 1988, donde los medios masivos de comunicación, especialmente la televisión, solo siguieron a un candidato. En 1994, el IFE de aquel entonces documentó que de cada 10 pesos que se habían gastado en la elección, 8 habían sido de un solo partido: el PRI. En México es importante hacernos cargo del hecho de que en la elección no basta contar bien los votos o que aparezcan diferentes ofertas en la boleta, sino que también es relevante que las condiciones de competencia sean medianamente equitativas. Eso fue lo que se trató de construir con la reforma de 1996 con palancas muy poderosas. A partir de 1997, las condiciones de la competencia se equilibraron. En ese entonces se pensaba que había que construir un piso de condiciones parejas; ahora se quiere construir un techo, como si las elecciones pudieran transcurrir en un laboratorio de química donde las variables pueden ser controladas. Esto provoca discusiones absurdas como cuánto puede influir en la elección el partido de México contra Brasil, o qué pasa si México juega con la camiseta verde. El partido dura dos horas. Las elecciones empiezan a las ocho de la mañana y terminan a las seis de la tarde. Son 10 horas. Hay tiempo para todo. No podemos acabar en ese tipo de absurdos. Las elecciones transcurren en un contexto y no tienen por qué dislocar ninguna otra actividad.
¿Tenemos hoy un INE más fuerte que el IFE que usted encabezó?
Tiene más facultades y obligaciones. Me preocupa que se le esté sobrecargando de tareas. Por ejemplo, en un asunto tan importante como la fiscalización de los gastos de campaña. El INE de hoy tiene una facultad que no tenía el IFE cuando a mí me tocó estar ahí, que era la posibilidad de trascender el secreto fiscal y bancario. El INE de hoy es una institución fiscalizadora de los candidatos y los partidos muy poderosa. En la última reforma se introdujo lo siguiente: “Ahora es causal de anulación de una elección el que un partido rebase el tope de gastos de campaña”. Antes esto no era causal de nulidad. Lo vamos a ver por primera vez en las elecciones del 7 de junio. Se anulará la elección si alguien rebasa los topes de gastos de campaña y la diferencia entre el primer lugar y el segundo no es de más de cinco por ciento. Los partidos tienen que ceñirse a los topes de los gastos porque ahora la sanción es draconiana. Esto puede tener otro filo: ser un disparador para multiplicar impugnaciones del segundo lugar con relación al primero. Los abogados de los perdedores pueden decirles a sus clientes: “Ya perdimos, impugna, no tienes nada que perder y sí mucho que ganar”. Son de esas normas que, queriendo frenar una conducta ilícita, generan una especie de bumerán. El ganador puede tener muchas impugnaciones. En 2012, por ejemplo, estaba todo más claro. Parte de la impugnación que hizo la coalición de izquierda contra el actual presidente Enrique Peña Nieto se debió a que este rebasó el tope del gasto de campaña. Todos sabían —bueno, los informados— que lo del tope de campañas se veía después de la elección. Tan era así que la calificación de la campaña presidencial fue en septiembre y los informes financieros de los partidos se presentaron en octubre. Hoy, en cambio, gracias a la reforma de 2014, rebasar el tope de gastos sí es causal de nulidad.
¿Las elecciones en México son caras en comparación con las de otros países?
Eso se ha discutido mucho. Hay que ir por partes. El INE es en México el encargado de hacer el padrón electoral y la credencial de elector, que de facto se ha convertido en la cédula de identidad. En otros países, por ejemplo los europeos, la autoridad electoral no es la encargada de credencializar. En América Latina quien hace esto es el registro civil. Si se le quita al INE el trabajo de dar las credenciales de elector, seguramente se ahorrarían 40 o 45%. Su presupuesto es tan fuerte porque es una autoridad electoral que no solo organiza las elecciones sino que está encargada de hacer la cédula de identidad que tenemos los mexicanos. Otro factor por el cual las elecciones son caras se debe a la desconfianza. Por ejemplo: en muchos países los funcionarios de casilla son designados a dedazo o son funcionarios públicos a los que se les paga un sobresueldo, una dieta, para que cumplan esa función. En México eso no se podría hacer debido a la desconfianza. Tenemos un método barroco para nombrar las mesas directivas de casillas. Insisto, 13% del padrón se insacula, se notifica y capacita para que lleve a buen puerto la elección. El INE tuvo que contratar a más 35 mil capacitadores para esa labor. Capacitadores que tocan puerta por puerta. Eso inyecta una enorme confianza porque se trata de ciudadanos que viven ahí, que conocen a sus vecinos. En México se les entrega a los representantes de casilla cuadernillos con los datos y la foto de los electores. Tenemos un padrón de 83 millones de votantes. Hay que hacer más de 150 mil cuadernillos multiplicados por 10 partidos, más los candidatos independientes, para que los representantes de los partidos estén en las casillas y chequen nombre y rostro en tiempo real. Eso cuesta mucho. En países como Gran Bretaña usted llega al lugar de la votación, da su nombre y si está en la lista, vota. No le piden credencial. No están pensando que John Smith va a usurpar la identidad de alguien. Nuestras boletas están hechas en papel seguridad. Tienen tramas visibles e invisibles, sellos de agua, están foliadas en el lomo; en otros países las boletas se hacen con el papel más deleznable del mercado. El otro gran tema de por qué son caras las elecciones es el financiamiento a los partidos. En materia de dinero, el peor acercamiento es el ingenuo. Uno tiene que preguntarse de dónde quiere que fluyan los recursos para el mantenimiento de las elecciones. Hay dos formas: pública y privada. En México hemos optado por el financiamiento público. Eso permite transparentar la elección: sabemos lo que llega, y así se equilibra la competencia. En su momento esto se consideró mucho mejor en términos políticos. El financiamiento para campañas ha bajado a partir de 2007 de manera considerable porque en la reforma de ese año se estableció que ya no se pueden comprar espacios en radio y televisión y que la presencia de los partidos en los medios sería por medio de los tiempos oficiales. Junto con esto se decidió que el financiamiento a los partidos en las campañas electorales bajaba 70% en las intermedias y 50% en las generales. Se ha reducido nacionalmente. Estatalmente, no: en las entidades ha crecido.
¿Qué se le dice a la gente, especialmente a los jóvenes, que ya no creen en las elecciones?
Hay un malestar hacia la política, los políticos y las instituciones muy marcado. Quien lo niegue no ha salido a las calles, no lee los periódicos, no ve la televisión, no tiene amigos. Es un malestar que está, pero que no aspira a dar buenos resultados. ¿Por qué participar en las elecciones? Primero, porque eso que se dice mucho acerca de que todos son lo mismo no es cierto. Hay 10 ofertas distintas y en algunos casos candidatos independientes en la boleta. Los que crean que no hay nuevas opciones es porque no tienen la paciencia para indagar quién está en la boleta, o bien por soberbia, pues considerar que 10 políticas distintas son iguales no me convence. Segundo, hay que participar en las elecciones porque quien no lo hace deja en manos de otras personas la decisión de elegir a nuestras autoridades. Las personas que vayan a las urnas son las que lo decidirán, y quienes no acudan no decidirán nada. En tercer lugar, no se ha valorado con suficiencia lo que significa tener auténticas elecciones luego de muchos años de un régimen de partido hegemónico sin competencia electoral. Este es uno de nuestros mayores déficits: que no supimos explicar e irradiar a la sociedad lo que había significado desmontar un sistema autoritario para construir una germinal democracia.
¿Se ha agotado el discurso político en materia electoral?
En efecto hay desencanto, un mal humor público y una indignación moral, y eso tiene fuentes profundas. Si los políticos y los partidos no toman nota de ese estado de ánimo de franjas importantes de la sociedad, no van a poder revertirlo. Para revertirlo se necesita más política democrática. Quizá renovando el discurso, detectando los problemas fundamentales del país, ofreciendo soluciones. Lo cierto es que los sistemas de gobierno están rodeados de una realidad que los impacta, y si en México no ha habido suficiente crecimiento económico, si la desigualdad se mantiene, si la violencia está en una espiral incontenible, si los jóvenes no encuentran espacio ni en el mundo laboral ni en el educativo, hay una afectación política. Si queremos fortalecer a la insipiente democracia mexicana no solo hay que mejorar el sistema electoral: hay que pensar en los problemas sociales que erosionan la forma en que la población ve a los partidos, a los políticos y a los parlamentos. Ese desprecio hacia los instrumentos que hace posible la democracia tiene que ver con el entorno en el que se reproduce ya no la política, sino la vida social.
¿Una de las alternativas para renovar el discurso es la integración de nuevos actores políticos a la contienda electoral? ¿Por qué parece que siempre ganan los mismos?
Una de las novedades ahora es que ya no ganan los mismos, como pasaba en los setenta y ochenta. Morelos, por ejemplo, ha sido gobernado por PRI, PAN y PRD. Hay fenómenos de alternancia. Una de las cosas que se han hecho de manera casi imperceptible es elevar las condiciones de entrada para nuevos partidos, extendiendo el plazo para la apertura de nuevos registros. Si usted y un grupo de sus compañeros quiere crear un nuevo partido, sabe cuándo se va a abrir la ventanilla para registrarlo: en 2019. Antes no. Ese fue un error. Desde 1977 hasta la reforma de 2007, la ventanilla para el registro de nuevos institutos políticos se abría cada tres años, ahora es cada seis años. Esas son normas que hay que revertir para que antes de cada elección aquellas corrientes que no se identifican con A, B, C o D puedan forjar su opción y estar en la boleta. El fortalecimiento de nuestra insipiente democracia requiere que no se cierren las posibilidades de forjar nuevas opciones políticas, sobre todo con lo que vemos a diario. Esta elección es importante porque los partidos políticos que no logren un tres por ciento de los votos van a perder su registro.
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Emiliano Balerini Casal estudió la licenciatura en Periodismo en la Escuela Carlos Septién y la maestría en Estudios Latinoamericanos en la UNAM. Ha colaborado en las revistas Cambio, Fernanda, Etcétera, Playboy y Soho. Actualmente es reportero de la sección cultural de Milenio.
