Los presupuestos participativos se han convertido en una herramienta innovadora para que los ciudadanos mejoren sus colonias. Son ellos, a través de sus propuestas, quienes deciden cómo se deben mejorar sus propios entornos. Pese al espíritu ciudadano que rodea este mecanismo de democracia directa, puede encontrarse rodeado de intereses políticos que intentan cooptarlo y hacer de sus beneficios un botín electoral. Para evitarlo, es necesario blindarlos con el uso de buenas prácticas y criterios internacionales que eviten cualquier injerencia en decisiones que sólo competen a los ciudadanos.

Año con año los presupuestos participativos han tomado mayor fuerza. Urbes importantes como París, Madrid, Shanghái, Porto Alegre, Nueva York y Buenos Aires han decidido enriquecerse con la experiencia de sus habitantes para mejorar. Por ejemplo, en Barcelona anualmente se discute entre los vecinos el “plan de juego en el espacio público”, donde los vecinos señalan los mejores lugares para implementar juegos infantiles y espacios recreativos para los niños. México no es la excepción y registra diversos ejercicios de democracia directa, sobre todo en las entidades federativas. Vale la pena revisar estas experiencias, incluyendo la de la Ciudad de México, que ejerce casi mil millones de pesos anuales. A lo largo de la historia los capitalinos han ideado casi 16 mil mejoras a la ciudad que fueron implementadas con recursos públicos del presupuesto participativo.

El presupuesto participativo

El presupuesto participativo es un mecanismo de democracia directa en que los ciudadanos proponen proyectos para mejorar sus colonias y deciden directamente sobre el destino final de los recursos públicos necesarios para implementarlos. Es la forma de acercar el financiamiento a las necesidades prioritarias de los ciudadanos, sin que los gobiernos o autoridades interfieran. Algunos teóricos lo ven como un dispositivo que permite a los ciudadanos no elegidos participar en la concepción o la repartición de fondos públicos. ¹ Otros consideran que se alimenta del conocimiento de los ciudadanos para satisfacer las necesidades de sus colonias, puesto que “son los mejores conocedores de las realidades ligadas a su vida cotidiana, por lo que la singularidad de sus vivencias debe ser tomada en cuenta”.² Este mecanismo debe contener, cuando menos, tres elementos: la discusión de la asignación de los recursos, un espacio jurídico-político determinado y ser el resultado de un proceso deliberativo. A su vez, las consultas de presupuesto participativo tienen tres beneficios: fortalecen la democracia, reducen la discrecionalidad en el uso de recursos públicos y fortalecen el sentido de comunidad.³

Uno de los puntos importantes está en entender que la democracia directa expresada en los presupuestos participativos no se contrapone a la democracia representativa. De hecho, una debe ser vista como un complemento de la otra; ambas tienen la misma legitimidad y veracidad, aunque se midan con raseros distintos. Cuando votamos por un gobernante o representante estamos eligiendo indirectamente su propuesta de obra pública e infraestructura. Dejamos en manos del funcionario la decisión de realizar lo que a su criterio sea más conveniente. En cambio, cuando participamos en estas consultas presupuestales, somos los ciudadanos quienes directamente decidimos sobre lo que se construirá o realizará.

Criterios internacionales

En 2018 la Comisión de Venecia⁴ señaló que deben actualizarse los criterios para la implementación de los mecanismos de democracia directa, que deben considerar los cambios surgidos del crecimiento de internet —las redes sociales en particular— y, a su vez, reflejar la importancia de garantizar que los votantes dispongan de información de calidad.⁵ La comisión concluyó que existen puntos de mejora como no ser utilizados por el Ejecutivo para anular los deseos del parlamento o eludir controles y equilibrios normales. Explicó que se debe garantizar la independencia de la autoridad que organiza, así como la de sus poderes, para hacer cumplir las reglas e imponer sanciones, pues las restricciones en las campañas del gobierno a menudo son débiles.⁶ A partir de algunos documentos publicados pueden identificarse criterios para llevar a buen puerto las consultas:⁷

1. Regulación. Se recomienda legislar su uso en la Constitución o en la ley.
2. Igualdad de oportunidades. Las opciones deben tener las mismas posibilidades de que sus propuestas lleguen al electorado.
3. Autoridad organizadora. Un órgano imparcial debe organizarla.
4. Papel de la autoridad. Las autoridades gubernamentales deben abstenerse de hacer campaña a favor de algunos proyectos presentados y permitir que sean los ciudadanos quienes formulen proyectos y decidan el que más les convenga.
5. Observación electoral. La observación no debe limitarse sólo al día de la elección. Debe incluir la campaña y todo el proceso de organización de la consulta.

Estos criterios se fortalecen cuando se considera el modelo adoptado por cada ciudad para echar a andar los presupuestos. Todos tienen la virtud de fortalecer la deliberación ciudadana, pero conviene recordar que es necesario un ciclo organizado de discusiones y toma de decisiones durante todo el año. Esto permite una decisión conjunta entre los ciudadanos y el gobierno local, una metodología utilizada en España, Italia y Portugal.⁸ En Francia se realiza una serie de discusiones entre vecinos y al mismo tiempo organizan discusiones horizontales entre ciudadanos de diferentes colonias, para obtener una visión completa de lo que se necesita. Así se matiza el valor consultivo y no el deliberativo. La tendencia no está en la homogeneidad de la metodología, se encuentra en el desarrollo de modelos mixtos que, según los objetivos y las culturas políticas, recurren a diferentes técnicas para intentar combinar las ventajas y corregir los defectos de cada una.⁹

Experiencia a nivel subnacional en México

Nuestro país está inmerso en la discusión de las mejores prácticas y los modelos que más se adecuen a sus ciudades, pese a que son las entidades federativas las que han trabajado más el tema. De hecho, en su bagaje encontramos mayores rutas de aprendizaje. Esto se puede ejemplificar cuando vemos que, de las 32 entidades federativas, 25 cuentan con una Ley de Participación Ciudadana.¹⁰ El presupuesto participativo está regulado en diez entidades: Aguascalientes, Baja California, Ciudad de México, Colima, Chiapas, Chihuahua, Jalisco, Michoacán, Nuevo León y Quintana Roo. Es en la práctica local y municipal donde encontramos la experiencia mexicana. Existen diversas entidades federativas en las que se han desarrollado estas consultas, como Jalisco y Nuevo León, entidades en las que en años recientes se han conseguido experiencias exitosas. Sus modelos han sido base para la construcción de mejores experiencias y buenas prácticas.

En Jalisco recientemente se aprobó una reforma constitucional que crea la Secretaría de Planeación y Participación Ciudadana, la cual, bajo el esquema diseñado por el actual gobierno, acota considerablemente la participación del instituto electoral local y, en cambio, amplía las facultades del gobierno estatal. La reforma jalisciense resulta contraria a los estándares internacionales señalados, que claramente solicitan que un ente independiente y autónomo del gobierno sea el que se encargue de administrar los instrumentos de participación ciudadana. Además, existe una antinomia constitucional. El artículo 41 de la Constitución federal señala que la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados en los mecanismos de participación ciudadana es competencia de los institutos locales electorales, lo cual resulta contradictorio con las facultades conferidas a una dependencia del Ejecutivo local.

Más allá de las buenas prácticas que se han generado en las entidades federativas, resulta interesante recuperar la experiencia de la capital, entidad que año con año destina la mayor cantidad de recursos al presupuesto participativo.

El presupuesto participativo en la Ciudad de México

A partir de 2011¹¹ se han organizado, anualmente, consultas de presupuesto participativo para las más de 1,800 colonias y pueblos originarios de la ciudad. En ellas se destina el 3% del presupuesto de las alcaldías para estos ejercicios. Es un proceso completamente ciudadano, en el que los vecinos proponen los proyectos, los discuten y deciden cuál es el mejor. El Instituto Electoral de la Ciudad de México administra la elección y se encarga de que la agregación de las preferencias se realice en apego a principios internacionales y con total transparencia. Esta autoridad emite una convocatoria a los habitantes de la ciudad para que propongan proyectos o ideas para mejorar sus colonias, durante un periodo de varias semanas. Luego, un Comité Dictaminador señala cuáles se estiman viables¹² y pueden pasar a la etapa de difusión. Finalmente, el primer domingo del mes de septiembre se instalan mesas receptoras de opinión y se emite una para tener al final un proyecto ganador por colonia.¹³ Siempre existe la posibilidad de impugnar las determinaciones del instituto ante el tribunal electoral de la ciudad.

La mayor virtud de este modelo se encuentra en la ciudadanización de sus etapas. Son ellos quienes actúan sin representantes, sin presiones e imposiciones a votar por el proyecto que estimen más viable. Otro gran acierto es el acompañamiento de la red de observación. Con su apoyo se ha supervisado que se cumplan con el rol del ciudadano, así como a visualizar aquellos casos donde los gobiernos incumplen o interfieren. Sin embargo, como en todas las experiencias y en todos los modelos, existen puntos a favor y en contra en su implementación:

Las ventajas

1. El monto a ejercer. La legislación señala que debe corresponder al 3% del recurso total de las alcaldías, antes delegaciones. Ello implica que, si su financiamiento sube, también lo hará el monto para la consulta. Las cifras se han incrementado desde los 864 hasta los 1,284 millones de pesos, cantidad tan significativa que, incluso, duplica el financiamiento público para sostener las actividades ordinarias de los partidos políticos en la ciudad.
2. Estimula el involucramiento de los ciudadanos. En 2018 se recibieron casi 17 mil proyectos con ideas de los ciudadanos para mejorar sus colonias. El 70% fue considerado viable para realizarse —11,387— y destaca la participación de las mujeres, pues 65% fueron presentados por ellas.

Además debe considerarse que, desde 2014, se puede opinar a través de internet. El instituto cuenta con un sistema fiable que ha sido auditado y verificado para garantizar la participación de quienes prefieran utilizar esta vía. Se han recibido más de 334 mil opiniones a través de dispositivos electrónicos. Muchas de las modificaciones que vemos al transitar en la ciudad son producto de las mejoras hechas con el presupuesto participativo. Los proyectos han servido para captar agua de lluvia y llenar cisternas, crear centros deportivos con los recursos de dos consultas consecutivas, instalar paneles solares, filtros para surtir a las colonias de agua pluvial o, incluso, crear orquestas juveniles y clases de música en lugares que se utilizaban como centros de vicio, por citar sólo algunos de los proyectos que han sido propuestos por ciudadanos.

Las desventajas

1. Poco conocimiento. A la fecha existe un escaso conocimiento de esta figura. La mayoría de los capitalinos no sabe que año con año tiene la oportunidad de mejorar sus colonias o de presentar proyectos. Continúa en el imaginario colectivo que el destino del presupuesto es facultad exclusiva de las autoridades electas, con baja participación ciudadana como consecuencia. Sin embargo, no debemos caer en el error de comparar los niveles de votación registrados en elecciones de candidatos con los que acontecen en ejercicios de participación ciudadana; estos ejercicios son de naturaleza distinta, de ahí que en ningún lugar del mundo reciban tasas comparables. Inclusive, debemos pensar que, si bien es cierto que los niveles de partición que hemos alcanzado son bajos, también lo es que hemos obtenido las cifras de participación promedio mundiales para los presupuestos participativos, entre 10% y 15%, que han llegado a promediar ciudades como París, Madrid, Barcelona y Lisboa. 

2. Proyectos no realizados. Si bien el tramo electoral del presupuesto participativo funciona adecuadamente, hay otros espacios que no han conseguido respuestas satisfactorias. Según han denunciado observadores electorales, un porcentaje importante de proyectos jamás se ejecuta, a pesar de haber ganado sus respectivos procesos, lo que ha desmotivado a los ciudadanos.
3. Injerencia de gobiernos. Otro problema que surge es la posible cooptación del mecanismo por parte de los gobernantes o cuadros políticos. Observadores electorales han denunciado la existencia de proyectos que abierta o veladamente eran apoyados por los funcionarios de las entonces delegaciones, lo que hacía suponer posibles intereses de la administración en turno. De hecho, algunos académicos como Yanina Welp han señalado que las filiaciones o preferencias por el partido cuyo alcalde lidera la iniciativa suelen ser el trasfondo de las experiencias más participativas y que a primera vista parecen tener mayor incidencia. Esto remite a la cuestión de los incentivos que tienen los gobiernos locales para promover estas experiencias.¹⁴ En México y en el mundo existe la necesidad de retomar los criterios internacionales que solicitan a los gobiernos no hacerse presentes en la decisión de los ciudadanos en torno a los presupuestos participativos. Es necesario acotar la participación de los gobiernos, para que no se promocionen los funcionarios con estos logros o los hagan méritos propios.

Reflexiones eventuales para una reforma

Estamos en un momento en que los gobiernos consideran el uso de la democracia directa, ya sea como medida legitimadora o como incremento de la deliberación pública, lo que nos lleva a pensar que este es el momento de fortalecer la participación ciudadana y no de desvirtuar su finalidad. En el caso de la Ciudad de México se necesita que la discusión de la nueva ley reflexione sobre dos temas fundamentales: aumentar la deliberación pública y evitar la desmotivación que resulta de la no aplicación del presupuesto participativo.

Sobre el primer tema han surgido proposiciones creativas que llaman a la deliberación en asambleas u otros foros sobre los proyectos propuestos. La idea no es mala, aunque debe partir de un principio fundamental: la decisión ciudadana en cuanto al proyecto que se lleve a cabo debe tomarse de manera libre. El voto libre y secreto requiere de determinadas condiciones para ejercerse, por lo que es aconsejable que —independientemente del mecanismo de deliberación seleccionado— la emisión del voto se mantenga protegida por los principios que garantizan su libertad. De hecho, la Comisión de Venecia ha señalado que la libre expresión de la voluntad electoral incluye el derecho de los electores a sufragar en un espacio adecuado y a tener claridad sobre el procedimiento de votación.¹⁵

El segundo tema es evidente: deben generarse los controles necesarios para detectar cualquier desviación del presupuesto participativo y sancionar a aquellos funcionarios que no ejecuten un proyecto a pesar de haber ganado. La democracia directa debe incursionar con reglas claras, previamente establecidas y, además, bajo la conducción de órganos autónomos, imparciales e independientes, que garanticen la voluntad ciudadana expresada de manera libre y secreta. EP

1 Ernesto Ganuza e Yves Sintomer, Democracia participativa y modernización de servicios públicos, Transnational Institute, p. 18.

2 Rocío Annunziata, “Proximidad, representación y participación, el presupuesto participativo en Argentina”, Iconos, Revista de Ciencias Sociales, p. 62.

3 Josh Lerner, Participatory budgeting: Building Community Agreement Around Tough Budget Decisions, National Civic Review, p. 31.

4 Comisión Europea para la Democracia por el Derecho, órgano consultivo del Consejo de Europa.

5 “Updating guidelines to ensure fair referendums in Council of Europe member States”, consultado el 03 de abril de 2019, disponible en assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fi leid=25231&lang=en

6 Ídem.

7 Los documentos son: “Direct Democracy” de International idea; “Código de Buenas Prácticas Sobre Referendos” de la Comisión de Venecia; “Direct Democracy Worldwide” de David Altman; y “Guía de la democracia directa en Suiza y más allá”, de Bruno Kaufmann, Rolf Büchi y Nadja Braun.

8 Yves Sintomer, “Los presupuestos participativos en Europa: retos y desafíos”, Revista del CLAD Reforma y Democracia 31, Caracas, febrero de 2005.

9 Ídem.

10 Las entidades federativas que no cuentan con esta ley son Chiapas, Estado de México, Jalisco, Puebla, San Luis Potosí, Tlaxcala y Veracruz.

11 Salvo este año, en que se realizarán dos.

12 Que cumplen con las condiciones financieras, técnicas y jurídicas para su realización.

13 En 2019 el Congreso de la Ciudad de México suspendió la consulta hasta que se emita la nueva ley en la materia.

14 Yanina Welp, “Participación ciudadana, poder y democracia: apuntes para un debate”, en Asociación Argentina de Democracia Participativa, consultado el 5 de abril de 2019, disponible en bit.ly/2UJVW80.

15 “Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral”, Comisión Europea para la Democracia por el Derecho, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2011, p. 22.

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Yuri G. Beltrán Miranda (@yuribeltran) es consejero del Instituto Electoral de la Ciudad de México.