Ninguna institución académica, gubernamental o autónoma tiene la capacidad de dominar simultáneamente los ámbitos de la información, el conocimiento y la acción pública. ¿Por qué?

El caso de la pobreza, hoy en la palestra, permite ilustrar la idea central de esta nota. Si se considera que la pobreza es un problema social que requiere resolverse (o atenuarse, combatirse, erradicarse o el verbo que cada quien prefiera) no hay duda de que es necesario actuar: tanto gobiernos como organizaciones sociales. Para que las acciones sean eficientes hace falta conocer cómo se produce y reproduce la pobreza en el tiempo y en el territorio, y para conocer se requiere información.

Sin embargo, no cualquier cuestionario recaba la información pertinente. Quien tiene conocimiento sobre el fenómeno de la pobreza debe generar un marco conceptual claro que evidencie las principales circunstancias que producen la condición de pobre en una persona, una familia, una comunidad o un país. De no haber una institución pública o privada dedicada a estudiar la pobreza con rigor y que haya acumulado suficiente entendimiento sobre el fenómeno y su evolución, sería imperativo crear una que emprenda esta tarea. De ahí que, por una decisión del Gobierno, se diera origen en 2001 al Comité Técnico de Medición de la Pobreza y, posteriormente, en 2004, el Congreso legislara la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), integrado en 2006.

Mediante una base firme de conocimiento construida por el Coneval, consultando a especialistas mexicanos y extranjeros, se tuvieron las condiciones para determinar cuál sería la fuente estadística y las fórmulas apropiadas para calcular las primeras mediciones de la pobreza.[1] La decisión fue generar un índice multidimensional desde una perspectiva de derechos humanos a partir de la información de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos y de los Hogares (enigh) que registra el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi) cada dos años. Agregando, además, un módulo que captara específicamente las variables faltantes para calcular los índices de pobreza. A partir de 2008, a la enigh se le añadió el Módulo de Condiciones Socioeconómicas (mcs) y se efectuó la primera medición multidimensional de la pobreza en México.

La sociedad recibió con gran beneplácito las cifras de pobreza, no sólo porque por primera vez tendríamos una cuantificación rigurosa y confiable, tanto de los pobres como de la profundidad de su pobreza, sino además porque se iniciaba la producción de una serie de mediciones que mostrarían la desigual distribución de la pobreza, así como su evolución en el tiempo y el espacio. Hay mucho que profundizar sobre la forma en que ambas instituciones, Coneval e inegi, acordaron la operación de este módulo en campo, pero no es éste el lugar para hacerlo.

Desde que el Coneval comenzó a difundir las mediciones de la pobreza nacional, hubo una muy notable confianza en las cifras. Esto era perceptible en los medios de comunicación y en las reuniones académicas y de organizaciones sociales, y trascendió a la esfera internacional.

Esta confianza sirvió también para que diversos programas sociales determinaran sus poblaciones objetivo y las acciones requeridas. El conocimiento produjo información, y ésta, con la experiencia y capacidad operativa de las dependencias involucradas, permitió la acción. Así se inició el ciclo que, a partir del resultado de las acciones de los programas federales y locales, hizo progresar el conocimiento sobre la pobreza en nuestro país. Asimismo, el Coneval ha tenido noticia de mejoras en los programas sociales que sería conveniente integrar al instrumento de medición (el cuestionario). Cumpliendo con el mandato de la Ley de Desarrollo Social, el Coneval ha examinado y discutido —con los expertos y los operadores en campo— la forma de incorporar dichas mejoras al cuestionario en 2018, tras diez años acumulando experiencia.

En 2010, con la información del Censo General de Población y Vivienda, a cargo del inegi, el Coneval estimó por primera vez la pobreza municipal de nuestro país, que por ley debería calcularse cada cinco años. Como en 2015 no se tendría la información de la enigh (que, como ya se dijo, se recaba cada dos años, en año par), el Coneval comenzó a examinar una serie de métodos de estimación que requeriría el levantamiento especial de la información del mcs en 2015, con el fin de valorar de manera confiable el cambio de la pobreza municipal en el quinquenio. Ésta sería la primera comparación municipal de pobreza en México.

La comparabilidad de la información 2010-2015 sería obligada para los propósitos del Coneval, y con esa impronta tomó las providencias para lograrla. Tampoco es éste el momento de dar detalles sobre los estudios efectuados por el Coneval con ese objetivo, pero quien se interese podrá ingresar al sitio institucional para consultarlos.

En cambio, también en relación con la comparabilidad de la información, el inegi no consideró que pudiera estar comprometida con las mejoras en la forma de aplicar el cuestionario del Coneval, pues —según declaran sus funcionarios—, son procedimientos de rutina.[2] El presidente del inegi declaró que para su sorpresa los cambios registrados por el mcs-2015 superaron sus expectativas y le llevaron a concluir que el mcs no es comparable con los de años anteriores.

Dirimir responsabilidades en este caso particular es una tarea factible mediante análisis técnicos, pero es indudable que tomará algún tiempo y afectará las decisiones del levantamiento de la enigh 2016, que está por iniciar.

Es en la falta de comparabilidad donde está el meollo de la discrepancia y donde hay que centrar la atención. Es momento de que quienes dirigen el inegi se den cuenta de que no es la primera vez que ofenden a la sociedad con su desdén por el derecho a la información y el conocimiento, y que con ello, además, entorpecen la acción pública.

Esta historia tiene precedente; la victimización corrió con la misma suerte. Con el patrocinio de la Secretaría de Seguridad Pública, un grupo de organizaciones sociales creó en 2001 el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad (icesi). Su objetivo fue proponer una encuesta probabilística que permitiera cuantificar los delitos que no se denuncian y conocer las características y percepciones de las víctimas, en momentos en que la delincuencia había escalado de manera preocupante. Para esto reunió a criminólogos, juristas y otros científicos. El icesi diseñó un cuestionario para registrar la experiencia y percepción de las víctimas de diversos delitos, con el propósito de analizar sus particularidades y comprometer a las instituciones de seguridad pública en la solución.

El icesi ganó rápidamente credibilidad y, como sucedió antes con el Coneval, sus resultados —en los casi diez años de vida que tuvo como generador de información— fueron un referente obligado para la ciudadanía y orientaron diversas acciones para la prevención del delito en varias entidades federativas. Empero, las inconformidades de algunos gobiernos estatales, y del Distrito Federal, no se hicieron esperar. Si su lugar en la escala de criminalidad empeoraba, su argumento de autoridad era negarlo y descalificar los resultados del icesi porque “en el último año habían invertido mucho más en policías y armamento”.

Los gobernadores acordaron (¿o aceptaron?) que el inegi se hiciera cargo de la encuesta y, a partir de ese momento, ésta dejó de gozar de la confianza ciudadana porque, a pesar de la reciente autonomía del instituto (15 de julio de 2008), la percepción social seguía considerando que la información procedía del Gobierno y la dejó prácticamente en el olvido.

Con el acervo de conocimiento acumulado por el icesi, una encuesta ya encaminada y estrategias de análisis y comunicación con eficacia demostrada, además de los resultados favorables de algunos programas y políticas que empezaban a impulsarse, el inegi supuso que bastaba un decreto para apropiarse de ese esfuerzo ciudadano. Hoy en día, a varios años de distancia, poco se cree en esa encuesta.

En la política de población se avizora el mismo destino. Nos enteramos de que las proyecciones demográficas encomendadas al Consejo Nacional de Población (Conapo) desde su creación en 1974 parecen encaminarse hacia los dominios del inegi.

¿A dónde vamos?

Dado que la información es un patrimonio, muy valioso por cierto, estamos ante un monopolio en vías de acrecentar su poder con el fin de erigirse en entidad omnisciente para investigar lo que ocurre en cualquier espacio de la vida social; en creador infalible de instrumentos para recabar la información necesaria; en autoridad técnica indiscutible en medición, y, en última instancia, en organismo inductor de las políticas de Gobierno.

En suma, las demandas de la sociedad por una mayor transparencia en la generación de la información estadística y la efectividad para acceder a ella enfrentan una coraza inexpugnable.

¡El galimatías se ha instalado!

Rosa María Rubalcava Doctora en Ciencias Sociales con especialidad en Antropología Social. Actualmente es profesora de El Colegio de México y de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. De 1995 a 2000 fue directora general de Estudios de Población, del Consejo Nacional de Población.

[1] Esto debido al mandato de la Ley General de Desarrollo Social aprobada en 2004.

[2] Esto a pesar de ser una exigencia estipulada en el Reglamento Interior del INEGI (capítulo VIII, artículo 14, párrafo VII).