Con el ascenso de la democracia como forma de gobierno, el derecho a votar en elecciones libres se convirtió en una realidad en la gran mayoría de los países del mundo.¹ Además, de acuerdo con el reporte de migración mundial 2018 de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), hay al menos 244 millones de personas residiendo, de manera temporal o permanente, fuera de su país de origen.² Frente a tal panorama y tratando de solucionar democráticamente las implicaciones políticas de las migraciones, 216 países han implementado mecanismos en distintas modalidades para que sus ciudadanos en el extranjero puedan votar a la distancia.³

En 2006 México implementó por primera vez en su historia un mecanismo de voto extraterritorial para las elecciones presidenciales a celebrarse ese mismo año. Con una modalidad postal y fechas de registro un tanto restrictivas, se dio inicio a una política electoral que llegó para quedarse. Aunque fue una votación exigua y poco significativa en términos aritméticos, el verdadero significado fue la garantía para que los ciudadanos de la mayor diáspora del mundo occidental pudieran incidir políticamente en las elecciones de su país de origen.⁴ De esta manera, el objetivo del presente artículo es construir un hilo argumentativo en el que se bosqueje la evolución del mecanismo de voto de los mexicanos residentes en el extranjero a 12 años de su aplicación, con la finalidad de evaluar los avances y retos inherentes a tan significativa temática electoral, enfatizando el avance y las oportunidades del voto chilango.

I. La experiencia pionera: el voto extraterritorial de 2006

Con la reforma electoral de 2005 el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) fue modifi cado con la adición del libro sexto, el cual establecía la modalidad, el tipo de sufragio, los tiempos de registro y el alcance del voto de los mexicanos residentes en el extranjero. Entre los datos relevantes encontramos que la modalidad del voto era postal y que los tiempos de registro de los ciudadanos se contemplaban antes siquiera del registro formal de los candidatos a la presidencia. Aunque hubo un registro bastante limitado —sobre todo en comparación con la dimensión estimada de la diáspora— se registraron 40 mil 876 ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero (43.11% mujeres y 56.89% hombres), de los cuales votaron 32 mil 621, es decir, el 79.8% de la Lista Nominal de Electores Residentes en el Extranjero (LNERE). Sin embargo, la primera experiencia de voto de los mexicanos en el extranjero sentó un precedente positivo, ya que la Coordinación de Voto del Instituto Federal Electoral (IFE) consiguió construir, con tiempos bastante limitados, una campaña de difusión en la que confl uyeron la institución electoral, académicos mexicanos, miembros de la sociedad civil organizada, migrantes destacados (como los Tigres del Norte o Eduardo Nájera) y asociaciones de migrantes. El valor de esa experiencia —además de haber recabado exitosamente los votos— fue la construcción de un andamiaje institucional que sería la base para experiencias futuras.

II. Las elecciones presidenciales de 2012: confirmación de una política pública

Luego de una elección bastante disputada como la de 2006, era necesario realizar una reforma electoral que modificó sustancialmente diversos tópicos de la normatividad electoral, pero que en el tema de voto extraterritorial se mantuvo en esencia: la modalidad continuaba siendo postal sin oportunidad de credencialización fuera de las fronteras. Así, con el Cofipe aprobado en 2007, se implementó la segunda campaña de voto de los mexicanos residentes en el extranjero bajo un modelo que no modificaba la rigidez del mecanismo puesto en práctica seis años atrás; de ninguna manera es casual que la votación, aunque incrementó, no lo hiciera significativamente. Para el proceso electoral federal 2011-2012 se registraron 59 mil 115 ciudadanos, de los cuales ejercieron su derecho al voto 40 mil 714 (68.87%), 45% de ellos mujeres y 55% hombres. De esta manera, la elección de 2012 confirmó que el modelo primigenio no era suficientemente incentivador para propiciar una mayor participación electoral entre los mexicanos residentes en el exterior, una evidencia contundente para pensar la reforma subsiguiente.

III. El voto en el extranjero en elecciones subnacionales

Paralelos a la implementación del voto de los mexicanos fuera de las fronteras en elecciones presidenciales, encontramos antecedentes relevantes que marcaron la pauta de la participación electoral de los migrantes en el ámbito subnacional. El contexto institucional electoral era principalmente independiente en términos de la propuesta de Allan Wall,⁵ es decir, los institutos locales contaban con autonomía organizacional y presupuestal. Así, tres entidades federativas, con matices distintivos, implementaron el voto de sus ciudadanos para los comicios de índole local.⁶

La primera entidad federativa en implementarlo fue Michoacán en 2007, contemplando el voto para elegir al gobernador, el cual fue diseñado de manera semejante al modelo del IFE. Para 2012 dos entidades más se sumaron al reconocimiento del voto de los migrantes: Chiapas, en donde se diseñó un escaño adicional en el congreso local destinado a un representante exclusivo de los chiapanecos en el extranjero (llamado el escaño 41); y el Distrito Federal, en donde se reconoció el derecho al voto de los capitalinos para la elección de jefe de gobierno, a través no sólo de la modalidad postal, sino con un mecanismo de voto electrónico por internet (véase Figura 1). Es importante mencionar que para la elección de 2012, hubo 11 mil 598 solicitudes de integración a la lista nominal, pero 812 fueron improcedentes. Empero, la gran reforma electoral de 2014 planteó modificaciones importantes en el tema del voto de los ciudadanos en el exterior, algo intrínsecamente ligado a la idea de armonización electoral, bajo la cual los estados de la República deben concurrir en la adopción de criterios y mecanismos a través de los cuales sus organismos públicos locales (OPL) implementarán las elecciones locales siguientes. Luego de dicha reforma 12 enti- dades se sumaron al voto extraterritorial, sumando para 2018 un total de 15 estados (tres en 2015, tres en 2016, dos más en 2017 y siete en 2018) con elecciones locales en las que participan ciudadanos residentes más allá de las fronteras. En otras palabras, después del primero de julio de 2018 la historia electoral nacional habrá sido testigo de la participación política de mexicanos en el extranjero en 24 elecciones (véase Figura 2).

IV. La reforma electoral 2014

Es importante mencionar que la reforma electoral 2014 trajo consigo diversas modificaciones de gran importancia al tema del voto de los mexicanos residentes en el extranjero: se ampliaron las fechas de registro, se contempló por primera vez en la ley el voto electrónico (Artículo XIII transitorio de la Legipe), el alcance de la elección federal no es sólo para presidente de la república sino también para senadores y en las entidades federativas para la elección del Ejecutivo local. Sin duda alguna, uno de los eslabones más importantes es el relativo a la posibilidad de obtener la credencial de elector fuera del territorio nacional.

Así, es la primera vez en 12 años que la normatividad vigente ha tenido cambios significativos los cuales podrán ser evaluados en su totalidad luego de la elección del 1 de julio. Sin embargo, a la conconclusión del presente artículo, se tienen varias cifras relevantes que pueden ser expuestas de manera clara y sucinta en las siguientes líneas.

V. El proceso de credencialización en el extranjero

Como se ha mencionado en líneas anteriores, la credencialización en el exterior fue una de las grandes conquistas de la reforma electoral 2014. Luego de la aprobación de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (Legipe), se inició el diseño del modelo de la credencial para los ciudadanos residentes en el extranjero, aprobado por eINE el 14 de octubre de 2015.7 Luego de la reforma constitucional, lo que sigue es el proceso para apro- bar la credencialización. Con la aprobación de dicho acuerdo inició en paralelo el denominado Modelo de Operación para la Credencialización en el Extranjero (MOCE) en febrero de 2016 (véase Figura 3). En un periodo de 25 meses, en los que se llevaron a cabo la solicitud y entrega de la identificación electoral, el INE recibió 672 mil 855 solicitudes, las cuales fueron enviadas y recibidas por el ciudadano en 83.28% de los casos En otras palabras, 560 mil 369 ciudadanos recibieron su credencial para vo- tar tramitada desde el extranjero en un periodo de poco más de un año. Hay que destacar que el mes con mayor número de solicitudes y entregas fue marzo de 2018, probablemente debido a que fueron los plazos para participar en el proceso electoral del presente año (véanse gráficas 1 y 2).

VI. Estrategia de difusión del voto chilango

Uno de los elementos distintivos de la difusión del voto chilango para el proceso electoral 2017- 2018 fue la construcción de una estrategia focalizada de difusión, la cual fue puesta en operación desde cinco grandes flancos: servicios de radiodifusión, agrupaciones de migrantes, organizaciones públicas y privadas de vinculación con los migrantes, giras a las principales ciudades para robustecer la vinculación y una campaña activa de redes sociales. La inclusión de redes sociales y la difusión de testimonios de migrantes fue una iniciativa bastante nutritiva del Consejo General del Instituto Electoral de la Ciudad de México (IECM) y dio un giro de 180 grados al modelo tradicional de difusión, con el objetivo de que los migrantes pudieran compartir personalmente sus experiencias. Es decir, el diálogo se abrió para que no partiera únicamente desde la institución electoral de manera unidireccional, para que hubiese un intercambio fluido de opiniones que robusteciera la estrategia de voto extraterritorial. Sin embargo, como toda estrategia comunicativa, en la que implementó el IECM la difusión del mensaje sólo fue una modesta parte que se vio rebasada por la respuesta de la comunidad chilanga residente en el extranjero, principalmente en Estados Unidos. Muchos de los promocionales fueron grabados por migrantes que, invitando a participar a sus connacionales, sentaron un precedente de observación participante en la campaña de difusión. Aunque resulta muy difícil medir exactamente el impacto que tuvo la campaña de difusión en las solicitudes de registro, el ánimo de participación de la comunidad chilanga en la etapa de difusión del mecanismo de voto extraterritorial fue fundamental para la conformación final de la Lista Nominal de Electores Residentes en el Extranjero (lNERE). El verdadero mérito es de los migrantes, quienes difundieron y participaron activamente en la construcción de esta estrategia.

VII. Activación y registro en la LNERE 2018

Como se ha explicado, México es el país que ha experimentado la mayor diáspora en el mundo occidental. A partir de una compleja composición multicultural aunada a una histórica tradición migratoria, y de acuerdo con el Anuario de migración y remesas 2017 de Conapo,⁸ hay poco más de 12 millones de mexicanos nacidos en territorio nacional viviendo fuera del país. Bajo esa premisa, la misma pluralidad migratoria es un factor que se adiciona a la complejidad del instrumento que contempla la participación de los electores fuera de las fronteras. Y es que la migración mexicana es tan abigarrada que, por ejemplo, las siete entidades con mayor movilidad internacional concentran 53% del total de la migración nacional (véase Gráfica 3).

Como es posible percibir, la Ciudad de México no es una entidad eminentemente expulsora de migrantes. Y aunque en 10 años ha aumentado su diáspora en 16%, fue hasta 2015 que superó el medio millón de capitalinos residentes en el extranjero. El dato anterior es notable sobre todo si se analiza el registro de ciudadanos para participar en las elecciones de 2018 (véase Gráfica 4).

Dicho de otra manera, la Ciudad de México registró el mayor número de ciudadanos con posibilidad de votar en la elección del próximo primero de julio. Además, en las cuatro elecciones extraterritoriales en la que han participado ciudadanos de la Ciudad de México, antes Distrito Federal, la lista nominal capitalina es la que ha registrado mayor número de ciudadanos para cada elección. En 12 años la lista nominal de chilangos registrados para votar desde el exterior en 2018 es 4.55 veces mayor que la primigenia de 2006 (véase Gráfica 5). 

Ahora bien, el último dato que se vuelve relevante para la etapa de registro es el relativo a la activación de credenciales de elector solicitadas desde el exterior, en especial para las elecciones locales de las siete entidades que implementarán el mecanismo extraterritorial para elegir al Ejecutivo local. Así, aunque la Ciudad de México no fue la entidad con mayor número de solicitudes de trámite de credencial, sólo superada por Michoacán y Jalisco, no sólo fue la que mayor número de credenciales activadas presentó, sino que posee un porcentaje de activación del 48.18%. El total de registrados para votar en la elección de la Ciudad de México desde el extranjero es de 26 mil 616, de los 59 mil 395 ciudadanos que fi nalizaron el trámite a tiempo.

Es de vital importancia subrayar que las siete entidades que celebran elecciones locales y que contemplan el voto de sus ciudadanos en el extranjero registran un promedio de registro de 30.52% de inscripción en la LNERE frente a la solicitud de credenciales de elector, el cual es ligeramente mayor que el promedio nacional de registro (28.28%). Sin embargo, no hay que soslayar que en la mayoría de los casos, es la experiencia pionera de voto extraterritorial. Por otro lado, aunque en números absolutos el estado de Jalisco presenta más solicitudes de credencial de elector, si se compara con la tasa migratoria 37 de cada mil migrantes realizaron solicitud de credencial de elector, mientras que en la Ciudad de México fueron 114 de cada mil migrantes (véase Gráfica 6).

Otro elemento a considerar es que, de acuerdo con información del INE, se registraron chilangos para votar en la elección de 2018 desde 100 países, de los cuales, según el reporte del operativo de credencialización, se realizaron trámites desde 76 países en los que se reporta que 82.65% de las credenciales se activaron desde Estados Unidos. Los países subsiguientes que concentran mayor número de credenciales activadas son Canadá, España, Alemania, Reino Unido, Suiza y Países Bajos (véase Gráfica 7).

A manera de conclusión: retos y expectativas del voto chilango

Aunque al trayecto hasta ahora recorrido aún le falta el tramo final —relativo al envío del paquete electoral y la emisión, recepción y conteo del voto— es posible afirmar, sin moderar el entusiasmo, que el crecimiento de la LNERE es signifi cativo en comparación con los procesos anteriores. La armonización electoral y el federalismo colaborativo han sido dos planteamientos que han robustecido el tema de voto en el extranjero, especialmente a los opl pioneros en los temas de difusión e implementación del mecanismo extraterritorial. Sin embargo hay elementos que —con base en lo aprendido hasta ahora— pueden efi cientar la participación y el mecanismo per se. De esta manera, es imprescindible pensar en tres flancos urgentes de análisis:

• Evaluar la reducción del trámite, puesto que si bien existen ventajas de seguimiento por parte de la institución electoral, demasiados pasos en un trámite no incentivan a los ciudadanos radicados en el extranjero. Posiblemente habría que reflexionar en la posible correspondencia con el trámite realizado en territorio nacional, en el que el ciudadano está inscrito en la lista nominal cuando recibe su credencial de elector.

• Lograr que existan oficinas, comisiones y campañas de difusión de carácter permanente en el INE y en cada uno de los opl que den seguimiento permanente a los trabajos realizados, así como robustecer la difusión de información importante sobre el trámite de la credencial en ofi cinas consulares. Es realmente imperioso no perder el vínculo construido por las instituciones y los migrantes, para potencializarlo.

• Evaluar de manera concienzuda la posibilidad de implementar el voto electrónico por internet para elecciones futuras, como lo establece el artículo 13 transitorio de la Legipe, para reducir los costos que implica el voto postal.

Han sido ya 12 años en que los migrantes mexicanos han podido participar en las elecciones con la cualidad activa del sufragio: la capacidad de votar. Doce años de esfuerzo conjunto para impulsar el voto de nuestros compatriotas en el extranjero, con el compromiso irrestricto de que su voz se escuche en las decisiones más importantes de nuestro país, las cuales esperamos, como decimos nosotros, con los brazos abiertos. EP

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Yuri G. Beltrán es integrante del Consejo General del Instituto Electoral de la Ciudad de México. Maestro en Gobierno y asuntos públicos por Flacso.

1 Garantizado por ejemplo, por el art. 21.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH); art. 25 a) y 25 b) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); art. 39 y 40 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE); art. XX de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (DADH).

2 World Migration Report 2018, OIM. Disponible en español en <http://www.iom.int/sites/default/files/wmr/document/ SP%20WMR%20INFOSHEET%20No.%202.pdf> [Consultado el 4 de mayo de 2018].

3 Base de datos de IDEA Internacional. Disponible en [Consultada el 4 de mayo de 2018].

4 Datos en <http://peoplemov.in/> [Consultados el 4 de mayo de 2018].

5 Wall propone tres modelos que explican y clasifican la na- turaleza y el funcionamiento de los diferentes modelos de organización electoral: independiente, gubernamental y mixto. En Allan Wall, et al., Electoral Management Design: The International IDEA Handbook, IDEA, Suecia, 2006, p. 7.

6 De acuerdo con la base de datos de IDEA internacional, para 2018 son 22 los países que reconocen el derecho al voto extraterritorial en elecciones subnacionales. Cabe destacar que en el continente americano sólo dos países lo han implementado: Estados Unidos y México.

 7 Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por el que se aprueba el modelo de la credencial para el extranjero, con numeral INE/CG875/2015.