ELECCIONES EN MÉXICO: ¿Chayotear o gastar en comunicación social?
El uso de recursos públicos en la comunicación social no sólo está relacionado con las finanzas públicas, sino también impacta directamente a la democracia y a derechos fundamentales como la libertad de expresión y el derecho a la información. En principio, conviene identificar qué se entiende por comunicación social.
De acuerdo con la normatividad financiera y contable,1 el gasto en comunicación social son todas aquellas asignaciones de recursos destinadas a la difusión de mensajes y campañas para informar a la población sobre el quehacer gubernamental en general. En otras palabras, no contempla la promoción ni propaganda personal de funcionarios públicos o políticos. El párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución prohíbe “bajo cualquier modalidad de comunicación social [...] que difundan [...] nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público”. Evidentemente, estos últimos han estirado su interpretación, contratando espectaculares, repar- tiendo folletos o grabando videos promocionales.2
- El chayo
El dinero es punto de partida y llegada de la corrupción. Usar recursos públicos para que un medio o periodista haga o deje de hacer algo que es su responsabilidad es soborno. En el medio periodístico existen distintas expresiones coloquiales para esta acción: el chayoteo, el embute, el maiceo son algunas de las denominaciones más comunes para referirse a esta mala práctica.
El uso discrecional de recursos públicos ha permitido por muchas décadas que los gobiernos otorguen “dádivas” a través de contratos de publicidad, pautas o espacios “informativos” con el fin de que algunos medios de comunicación, editores, directores o reporteros difundan información favorable o conveniente para un funcionario público o algún político.
A continuación, se abordará, por un lado, el impacto del chayoteo en las finanzas públicas y, por el otro, la dimensión jurídica y sus implicados.
- El uso de los recursos públicos
El uso de recursos públicos empleados para la difusión de mensajes y campañas para “informar a la población” no es menor; de acuerdo con el informe “Contar lo bueno cuesta mucho”,3 el gobierno federal había gastado 37 mil 725 millones de pesos a junio de 2017. La cifra conlleva sistemáticos sobre ejercicios a los montos autorizados por la Cámara de Diputados en los presupuestos de la federación (71.86% más de lo aprobado entre 2013 y 2016).
Por otra parte, en el Índice de Información del Ejercicio del Gasto (IIEG) 2017 del Instituto Mexica- no para la Competitividad (IMCO) se encontró que las entidades federativas gastaron en conjunto un 139% más de lo que originalmente habían estimado destinar a este concepto.4 Es decir, estimaron 3 mil 994 millones de pesos y gastaron 9 mil 528 millones de pesos. Para darnos una idea, los más de 5 mil millones de pesos adicionales superan el financiamiento público de los partidos políticos en 2017 (4 mil 059 millones de pesos).
Respecto a la variación entre lo presupuestado y lo ejercido, el IIEG señala que 26 estados gastaron más de lo que originalmente presupuestaron y 17 estados variaron más del 100% su presupuesto en este concepto. Entonces, ¿quiénes presupuestaron mal? (Ver Tabla 1).
Ahora bien, la variación entre lo presupuestado y lo ejercido no necesariamente implica que el Esta- do haya destinado cuantiosos recursos a la comunicación social. De acuerdo al mismo estudio del IMCO, las entidades federativas que más gastaron en comunicación social son Tamaulipas, 1,073 mdp; Coahuila, 960 mdp y la Ciudad de México, 767 mdp (Ver Gráfica 1).
El caso de Tamaulipas merece especial atención. El gasto ejercido en comunicación social para el 2016 representó el 38% del gasto del Estado en seguridad pública (2,802.4 mdp). El beneficio del gasto en comunicación social no es proporcional o siquiera comparable a la necesidad de fortalecer las instituciones de seguridad pública en uno de los Estados con más problemas de seguridad del país.5 El uso de los recursos públicos es particular- mente relevante, ya que el 30 de enero de 2018 se publicó la primera reforma a la Ley de Disciplina Financiera6 en la que en el transitorio cuarto se autoriza a las entidades federativas a que gasten la totalidad de los ingresos excedentes en gasto corriente (incluyendo el gasto en comunicación social). En un año electoral donde están en juego 3 mil 4077 puestos públicos, la supervisión del gasto
es fundamental.
III. La dimensión jurídica del gasto en comunicación social
La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) resolvió el amparo en revisión 1359/2015 en contra de la omisión del Congreso de la Unión de ex- pedir la ley reglamentaria del párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución. La resolución de este asunto tiene implicaciones de distinta índole. Por un lado, se analizaron figuras como la omisión legislativa, el principio de relatividad, el interés legítimo, la protección a la libertad de ex- presión, prensa e información, así como el gasto en comunicación social.8
La resolución es una llamada de atención al legislativo pero al mismo tiempo es el recono- cimiento de que un mal gasto en comunicación social puede tener efectos perniciosos a la libertad de expresión. La SCJN señala que la comunicación social y su gasto no están únicamente relacionados con la materia electoral pero reconoce que pueden tener alguna incidencia en este tema.9
La omisión legislativa tiene como efecto que el gasto en comunicación social funcione como una forma de censura a la libertad de expresión. Es de- cir, que el gasto se realice de forma discrecional, sin parámetros ni reglas claras, lo que termina por afectar la libertad de expresión y de información. De acuerdo con la propia resolución, cito a la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión: “tradicionalmente, los presupuestos de publicidad del Estado representan un porcentaje sustancial de la inversión total en publicidad de los medios [...], existen informes de numerosos medios de comunicación que indican que reciben del Estado entre el 40% y el 50% de su ingreso”.10
la ausencia de esta regulación propicia que la política de gasto en comunicación social cana- lice los recursos fiscales hacia medios afines a las posiciones del gobierno y niegue el acceso a esos recursos —o simplemente se amenace con restringirlo— a los medios de comunica- ción que son críticos con las políticas del gobierno.11
Sin legislación ni reglas, el gasto en comunicación es potencialmente arbitrario o chayotero. Sin un adecuado marco normativo en materia de comu- nicación social se generan incentivos para el de- rroche de recursos públicos. Frases como “el chayo es de quien lo trabaja” no deberían formar parte del lenguaje de los medios de comunicación. Ac- tualmente, quien cumple con las disposiciones de disciplina financiera y austeridad comete sui- cidio político.
En este sentido, cumplir en tiempo y forma con la resolución de la SCJN, en la cual obliga al Con- greso de la Unión a legislar antes de que finalice el segundo periodo ordinario de sesiones (30 de abril de 2018), será fundamental para terminar o al menos limitar los efectos de un mal gasto en comunicación social.
La Ley autoriza a las entidades federativas a que gasten la totalidad de los ingresos excedentes en gasto corriente (incluyendo el gasto en comunicación social). En un año electoral donde están en juego 3 mil 407 puestos públicos, la supervisión del gasto es fundamental
- #MediosLibres
Señalado el uso de los recursos públicos y la di- mensión jurídica del gasto en comunicación so- cial, es conveniente explorar una ruta de acción en la que se garantice, por un lado, la utilidad de cada peso gastado y, por el otro, se fortalezcan la libertad de expresión y el derecho a la información.
La ley general debe contemplar el gasto en comu- nicación social que realice todo ente público. Limi- tar la posibilidad de chayotear y, en su lugar, gastar eficientemente para construir un canal de comu- nicación entre el Estado y la población. Además, la comunicación social en cualquiera de sus versio- nes debe ser identificada o identificable. Por últi- mo, los gobiernos deben implementar las buenas prácticas de gasto en materia de comunicación so- cial. Por ejemplo, no gastar más del 0.3% del total del presupuesto de egresos autorizado.
La comunicación social tiene un propósito so- cial: informar a la población el quehacer guberna- mental, en consecuencia, no debe desaparecer. Sin embargo, debe transparentarse, limitarse y garan- tizar diversidad tanto en su contratación como en el contenido. EP
Manuel Guadarrama es coordinador de Finanzas Públicas del IMCO, <@ManuGuadarrama>.
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1 Consejo Nacional de Armonización Contable. Clasificador por Objeto del Gasto.
2 El artículo 242 numeral 5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales permite una excepción para la difusión de los informes de labores o de gestión.
3 Fundar, disponible en .
4 IMCO, disponible en .
5 Índice de Paz México 2017.
6 Diario Oficial de la Federación
7 INE, .
8 “El gasto público y los medios: la SCJN ante la omisión legis- lativa. Entrevista con Pedro Salazar Ugarte respecto al fallo de la SCJN sobre la publicidad oficial”, Este País, enero 2018.
9 Amparo en revisión 1359/2015.
10 Ibid., p. 53.
11 Ibid., p. 55.
