El 29 de abril de 1933, el Diario Oficial de la Federación publicó un decreto que reformaba varios artículos de la Constitución General de la República, específicamente modificaba aspectos sobre la elección de poderes federales e incorporaba el principio de no reelección de manera absoluta para el presidente de la República y gobernadores. Sobre nuestros legisladores se otorgó la posibilidad de volver a ocupar un puesto como diputado federal o local, siempre y cuando existiera un periodo de receso.¹

Casi 81 años después, como parte de las reformas estructurales, se modificó el texto constitucional en materia político-electoral² para dar la posibilidad de reelegir inmediatamente a nuestros legisladores.

Particularmente en el caso de los diputados locales, la Constitución confirió a las constituciones estatales establecer las reglas para la reelección consecutiva de sus legisladores, señalando únicamente que la reelección inmediata podrá realizarse hasta por cuatro periodos (uno ordinario más tres reelecciones) y la postulación de los diputados deberá ser por el mismo partido o de la coalición que los haya postulado originalmente. La única excepción a esta regla partidista es que los diputados hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su encargo.

El texto constitucional utiliza el verbo deber, es decir, en términos de obligación para los congresos estatales; de esta forma, la reelección legislativa se convierte en una posibilidad para los mil 125 diputados locales. Actualmente, todas las entidades federativas tienen armonizado su texto constitucional para dar entrada a la reelección inmediata de diputados locales.

Respecto al número de periodos consecutivos para ser reelecto, las legislaturas locales son libres de elegir cuántos periodos podrían permanecer a través de la reelección. En este sentido, la mayoría de los estados, 22 para ser exactos, adoptaron el máximo periodo posible. Esto es, un periodo inicial con la posibilidad de reelegirse hasta en tres ocasiones (12 años). El estado de Morelos fue el único en donde se establecieron dos periodos consecutivos de reelección (nueve años). Por último, en ocho entidades federativas se limitó a sólo una posibilidad de reelegirse, que implicaría permanecer en el cargo seis años de forma continua.

La mala noticia

Si bien los legisladores locales estarán sujetos a nuevos mecanismos de rendición de cuentas y transparencia, como el Sistema Nacional Anticorrupción y el Sistema Nacional de Transparencia, el fenómeno de la corrupción y la opacidad parece no disminuir en los legislativos locales.

Para muestra, el Informe Legislativo (IL) 2016 del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) constata la percepción de la población sobre la confianza en sus legisladores.³ A pesar de la incidencia directa en la vida de los ciudadanos, el Poder Legislativo —como poder público del Estado— pocas veces rinde cuentas o mejora su desempeño. Sabemos poco sobre su funcionamiento interno, estructura administrativa, personal técnico, órganos de gobierno, presupuestos, gastos de diputados y grupos parlamentarios. En otras palabras, la calidad, acceso a la información y justificación de actuación no cumple, en la mayor parte de los congresos locales, con las obligaciones mínimas de transparencia y rendición de cuentas.

Parecería imposible que a pesar de 14 años de la legislación de transparencia fortalecida con la reforma constitucional de 2014 en la materia, en 2016 no podemos siquiera conocer la totalidad de los sueldos y prestaciones que nuestros diputados locales reciben. Mucho menos podemos conocer aspectos sobre el manejo de recursos públicos o las obligaciones de contabilidad gubernamental. Por ejemplo, únicamente tres congresos (Chiapas, Baja California y Guanajuato) cumplen con publicar un presupuesto en versión ciudadana.

Asimismo, sobre el desempeño de los legisladores se puede decir poco. El IL únicamente pudo obtener algunos datos sobre la duración de los periodos de sesiones, número de sesiones de pleno (no de comisiones legislativas), número de iniciativas y leyes aprobadas, número de comparecencias a secretarios de ramos locales y número de plazas legislativas. Sin embargo, estos indicadores no son suficientes para determinar si los congresos en general y sobre todo los diputados están cumpliendo y desempeñando a cabalidad sus funciones.

En particular, el IL señala que las funciones del legislador son cinco:

1. Legislativa: presentar, discutir y aprobar leyes y reformas.

2. Político administrativa: ratificar nombramientos y elegir a funcionarios que desempeñarán cargos públicos en organismos estatales.

3. De control: vigilar el cumplimiento de otros poderes, llamar a comparecer a funcionarios públicos y servir de contrapeso.

4. Jurisdiccional: iniciar juicio político y declaración de procedencia a funcionarios públicos.

5. Representación: defender el interés público y el bienestar de la población.

A pesar de ello, se encontró que los congresos asignan recursos públicos a funciones que no son propiamente legislativas. Específicamente, los congresos locales destinan 12.2% de sus recursos a partidas relacionadas con subsidios y otras ayudas sociales. Tan sólo en 2015, 19 congresos locales gastaron más de mil millones de pesos por este concepto.⁴

Otro aspecto que llama también la atención es la mala planeación a partir de la cual los congresos definen sus presupuestos, así como la discrecionalidad con la cual pueden modificarlos a lo largo del ejercicio fiscal, de tal forma que el monto ejercido al final del año no coincide necesariamente con el monto que aprobaron originalmente, siendo en 88% de los casos dichas variaciones al alza y sin que se rindan cuentas sobre los ajustes realizados a lo largo del año fiscal.

En Hidalgo, por ejemplo, aunque se presupuestaron 111.5 mdp en 2015, a lo largo de dicho ejercicio fiscal se realizaron modificaciones al alza por parte de los diputados locales equivalentes a 55.4%, es decir, incrementaron su presupuesto en 61.8 mdp. Cinco congresos locales tuvieron modificaciones superiores a 25%: Guanajuato (40.6%), Sonora (31.7%), Ciudad de México (27.1%) y Guerrero (25.6%). Únicamente los congresos de Michoacán y Veracruz no realizaron modificaciones al presupuesto aprobado, en tanto que Chihuahua y Sinaloa tuvieron variaciones marginales a la baja de -0.9% y -1.2%, respectivamente.

Una mala práctica que abre espacios para la corrupción se refiere a la “institucionalización del moche”, esto es, que los presupuestos de egresos estatales asignan recursos para la entrega de apoyos en materiales diversos por parte de los legisladores.⁵

Respecto al fenómeno de la corrupción, de acuerdo con un estudio de la Universidad de Berkeley,⁶ los funcionarios públicos que están en su segundo periodo son significativamente más corruptos que los que están en su primer periodo.⁷ Aunque el estudio versa sobre lo que ocurre en ayuntamientos brasileños, la conclusión podría servir de base para los legislativos locales.

En el actual contexto institucional caracterizado por la falta de mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y monitoreo legislativo, además de reglas político-electorales que obligan a los diputados a ser leales al partido y no tanto al ciudadano, la reelección legislativa podría verse mermada como un mecanismo que fortalezca la democracia y la capacidad de representación.

La buena noticia

Al menos en teoría, la reelección legislativa debería permitir un mejor ejercicio de rendición de cuentas entre los representantes y los representados. El ciudadano tendrá la posibilidad de premiar o castigar a su legislador mediante su voto, generando en los diputados incentivos para ejercer de mejor manera sus funciones. Adicionalmente, el hecho de que los diputados puedan tener periodos más extensos al de sólo tres años podría ayudarlos a generar una carrera parlamentaria: conocer más y de mejor manera su quehacer legislativo, hacer más eficiente los procesos parlamentarios, hacerse de experiencia y conducirse con mayor profesionalización.

De esta forma, la reelección legislativa inmediata tiene la ventaja de promover:

• Un vínculo más estrecho con los electores.

• Abonar a la rendición de cuentas.

• Fomentar una relación de confianza entre representantes y representados.

• Profesionalización de la carrera de los legisladores.

• Dar continuidad y consistencia a las funciones legislativas.

Combatir la corrupción es una cuestión indispensable, más no suficiente para recomponer la relación entre representantes y representados. Es necesario reducir la incompetencia para conducir los asuntos públicos y lograr que las funciones legislativas ayuden efectivamente a minimizar las oportunidades de corrupción y a elevar el aprecio de la institución y personal legislativo frente a los ciudadanos.

Conclusión

Ante este escenario, es necesario fortalecer el cumplimiento de mecanismos de rendición de cuentas y evitar que una reforma que en esencia resulta positiva, termine siendo una mala regulación. Con esta reforma constitucional y local, el ciudadano tendrá la posibilidad de premiar o castigar mediante su voto no sólo a los partidos políticos, sino particularmente a cada legislador o legisladora.⁸   EstePaís

NOTAS

¹ Disponible en <http://www. diputados.gob. mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_012_ 29abr33_ima.pdf>.

² La reforma constitucional se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014.

³ El 17% de los mexicanos no se siente representado por su legislador (Latinobarómetro 2015).

⁴ Un caso particular llama la atención. La Asamblea Legislativa de la Ciudad de México otorgó ayudas sociales por 618 millones de pesos, lo cual es un monto mayor al presupuesto aprobado por la Auditoría Superior de la CDMX.

⁵ Presupuesto de egresos del Estado de México 2016.

⁶ Claudio Ferraz y Frederico Finan, Reelection Incentives and Political Corruption: Evidence from Brazilian Audit Reports, Universidad de California, Berkeley, enero de 2005.

⁷ Gabriela Tarriba, “Alcances y promesas de la reelección municipal en México”, en Este País, núm. 274, febrero de 2014. También en: <http://IMCO.org.mx/politica_buen_gobierno/alcances-y-promesas-de-la-reeleccion-municipal-en-mexico/>.

⁸ Para más información sobre los estudios del IMCO entra a nuestra página web o síguenos en nuestras redes sociales: facebook.com/IMCOmx | @IMCOmx.

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MANUEL GUADARRAMA es coordinador de Finanzas Públicas del IMCO <@ManuGuadarrama>