Si seguimos los principios básicos de economía, no es una novedad afirmar que los bienes son escasos y que el dinero público de los estados y municipios es limitado. Si a dicha escasez le sumamos problemas de institucionalidad, de transparencia y despilfarro de recursos, nos enfrentamos a una complicación mayor: la sustentabilidad de las finanzas subnacionales.

México es un país diverso en todos los sentidos y las finanzas locales no son la excepción. Los problemas de las haciendas públicas son igual de heterogéneos que su población. No obstante, se pueden identificar al menos tres rasgos en común:

1. Crecimiento del gasto público

Más dinero debería significar mayor bienestar para los ciudadanos y mejor calidad de Gobierno, así como más adquisiciones de tecnología y capital humano calificado. Sin embargo, tener más o menos dinero para gastar no ha sido un factor determinante para contar con buenos servicios: la clave no es gastar más sino gastar mejor. De 2000 a 2012, el crecimiento promedio del gasto en los municipios mexicanos fue de 211%, alcanzando incluso el 5,000% en algunos casos. No obstante, esto no se ha traducido en más calidad de vida para los habitantes, sino en el incremento constante del gasto en rubros como servicios personales (sueldos y salarios de la burocracia).

En general, el Presupuesto de Egresos de la Federación aumentó 1.5 billones de pesos (48%) en seis años, con una tasa de crecimiento promedio anual de ocho por ciento.¹ Los municipios gastan 8.3% de dicho presupuesto, aunque solo generan 2.9% de los ingresos del país.² Estamos ante una situación nociva para las finanzas públicas subnacionales: metemos más dinero al saco roto, sin un retorno de bienestar o competitividad.³

2. Composición y dependencia de los ingresos subnacionales

Vivimos en una República representativa, democrática y laica, compuesta por estados libres y soberanos unidos en una federación. La tradición centralista mexicana ha ocasionado que el verdadero pacto federal esté en la ley de coordinación fiscal. Es decir, la unión de los estados en una federación depende en gran medida de su dependencia de los recursos públicos que, si bien son generados localmente, se concentran en y son repartidos por la hacienda federal.

La fracción IV del artículo 31 constitucional, lejos de definir cuáles son las competencias en el ámbito fiscal para la federación, los estados y los municipios, únicamente establece la obligación de todos los mexicanos de contribuir económicamente a la manutención de los distintos ámbitos de Gobierno. Sin un esquema claro de lo que se puede o no hacer a nivel local, surgió la necesidad de contar con un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Esto ha incentivado a los estados y municipios a desaprovechar sus facultades recaudatorias y no actualizar sus sistemas fiscales en temas ecológicos y catastrales a nivel municipal, por ejemplo. En un modelo en el que el Gobierno federal ha tomado el control total, se incentiva a los gobiernos locales a simplemente esperar el inicio de año para recibir recursos.

3. El uso y abuso de la deuda pública

Las persistentes crisis —como la financiera de 2008 o la reciente caída de los precios del petróleo— han demostrado la falta de control y la facilidad con la que se pueden endeudar los gobiernos locales. El problema no radica en el monto de la deuda sino en qué se gasta y en las condiciones en las que se contratan los créditos. Basta mencionar que el crecimiento real del saldo de la deuda de estados y municipios de 2000 a 2013 fue de 207%,⁴ mientras que la inversión solo creció 90%.⁵ En teoría, esta diferencia no tendría por qué presentarse, ya que la deuda debería cubrir la inversión y no ser gasto corriente, es decir, no usarse para pagar las actividades del día a día sino enfocarse en inversiones que produzcan.

Mal manejada, la deuda pública afecta la competitividad de los estados y municipios. Por ejemplo: la deuda pública actual de Quintana Roo o Chihuahua equivale a que cada uno de sus habitantes tuviera que pagar poco más de 12 mil pesos, mientras que el endeudamiento gubernamental en Guanajuato o Querétaro no alcanza los mil pesos por persona. Por esta razón, la deuda subnacional debe contar con un monitoreo constante y estar sujeta a una revisión permanente.

Propuestas

• Mejorar la eficacia y eficiencia del gasto público ligando las etapas de programación y presupuestación con las de ejecución y evaluación del gasto. Es decir, gastar en lo necesario e importante.

• Depender menos de los recursos federales aplicando impuestos inteligentes que aumenten la base local de contribuyentes.

• Contratar la deuda subnacional mediante un sistema de subasta pública, donde los bancos compitan por ofrecer mejores condiciones de contratación, y establecer mecanismos de seguimiento para el gasto de inversión.

Un remiendo no será suficiente; quizá sea momento de cambiar el saco roto. Es necesario aplicar un mayor control al ejercicio de los recursos subnacionales y aprender a gastar mejor. 

¹ Fuente: Banxico y presupuestos de Egresos de la Federación (2010 a 2015).

² Fuente: OECD 2014, Fiscal Decentralisation Database.

³ De acuerdo con el Coneval, la población en situación de pobreza aumentó de 45.5 a 46.2% entre 2012 y 2014.

⁴ Fuente: SHCP, indicadores de deuda subnacional y afectación de participaciones.

⁵ INEGI, estadística de finanzas públicas estatales y municipales.

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MANUEL GUADARRAMA es coordinador de Finanzas Públicas del Instituto Mexicano para la Competitividad, A. C. <@ManuGuadarrama>.