Exclusivo en línea: Sistema Nacional Anticorrupción y municipios
No hay duda: México necesitaba un verdadero Sistema Nacional contra la corrupción. Un sistema público que corra por toda la Federación, no solo por lo que suele llamarse federal (lo no local) sino también por lo federado (que suele conocerse como lo local). Hoy se le necesita y mañana se le necesitará. La corrupción es un auténtico cáncer nacional —institucional y cultural, por cierto— terriblemente resistente y muy difícil de domar o vencer. La buena noticia está entre las malas noticias: en medio de graves escándalos de corrupción y con el país ocupando el lugar 103 de 175 en el Índice 2014 de Percepción de la Corrupción elaborado por Transparencia Internacional, en abril de este año se aprobó el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA).[1]
El SNA enfrentó resistencias y oposiciones desde antes de su creación, pero tal vez las peores las ha sufrido después. Algunos minimizan o descalifican la reforma porque según ellos estamos ante un simple designio presidencial, de su enemigo el presidente Peña Nieto, y de poco más que una ocurrencia para salir del paso. No es así. La historia resulta bastante más gris, es decir, mucho más compleja; más tiempo, más actores y más procesos están detrás; hubo un antes para lo que terminó aprobado.[2] Otros afirman que se trata o de una farsa o de una reforma inútil, algo que no servirá mañana mismo, se ha dicho a diestra y siniestra (literalmente; de grupos empresariales a grupos parlamentarios como la bancada del Partido del Trabajo en el Senado). No han faltado quienes creen que lo perfectible no debe meterse en el camino de lo que creen perfecto. Este nuevo Sistema puede ser criticado, desde luego. Pero lo positivo se encuentra ahí, en el corazón de la reforma. No se alcanzó aquella perfección, sí se dieron varios pasos hacia adelante. Pasos necesarios. Esta reforma no empeoró la situación.
La corrupción no es, en ningún sentido, un asunto exclusivo de presidentes y gobiernos federales. Tampoco de los llamativos gobernadores y sus gobiernos. ¿Qué se puede decir de los municipios en relación con el SNA? Digamos que el ámbito municipal no será excepción: los ayuntamientos recibirán y “sentirán” los efectos de la reforma y sus diseños. Es muy temprano para decir cuáles exactamente serán todos esos efectos, pues la construcción institucional del Sistema no ha culminado sino que está iniciando. En ese sentido, el Congreso de la Unión debe expedir en no más de un año la ley general que siente las bases de coordinación que el SNA requiere. Pero desde ahora puede decirse que no es posible que la existencia del Sistema caiga en la nada, en un vacío, frente al gobierno municipal.
El Sistema Nacional Anticorrupción, que conlleva una fiscalía temática especial y un renovado Tribunal Federal de Justicia Administrativa, entre otros elementos, y que fija la coordinación entre esos nuevos poderes públicos y otros “viejos” como la Secretaría de la Función Pública y la Auditoría Superior de la Federación (ASF), incluye otra cosa nada despreciable: dota a esa Auditoría de más poder frente a lo local. La ASF contará con más facultades para fiscalizar recursos y gastos de estados y municipios, incluido el Distrito Federal y sus delegaciones. Podrá, asimismo, hacer auditorías en “tiempo real” —mientras ocurren los ejercicios fiscales, no después de sus hechos, consumados ya— y revisar el pasado del gasto —ejercicios de años anteriores, no únicamente los que sean actuales y futuros. Todo eso podrá realizarse legalmente sobre los municipios y no se ve cómo pueda dejarse intacto (o peor) el terreno por el que seguramente pasará en alguna medida la labor de la Auditoría Federal. Además, por si fuera poco, los alcaldes quedan obligados con la reforma —todos, a diferencia de antes— a presentar sus declaraciones de patrimonio y de conflicto de intereses, y también a cooperar informativamente con la ASF y sus investigaciones, so pena de… pena: su falta de colaboración con dicho órgano podrá ser castigada por ley. Dicho ahora de otro modo, la reforma, el SNA y su implementación proveen y proveerán incentivos para que los actores gubernamentales municipales hagan mejor uso progresivo de los dineros públicos. Incentivos, por tanto, contra la corrupción, a favor de la transparencia, de la rendición de cuentas y de la eficacia al gobernar. Y aunque no sean por sí mismos suficientes, como tampoco lo es realmente el SNA, sí resultan necesarios. Son partes de la compleja orquesta de actores e instrumentos públicos, tanto estatales como civiles, que una lucha exitosa contra la corrupción llama y reclama. El gran reto interno al Sistema es el aterrizaje nacional, esto es, su implementación general.
Como siempre, la implementación de decisiones de acción del Estado es, precisamente, decisiva. Fundamental. E implementar tiene que ver con circunstancias. ¿A qué suelo institucional y organizacional habrá de llegar localmente el SNA? ¿Con qué paredes gubernamentales se topa y deberá golpear, derribar o al menos fracturar? Puede verse, claro.
Según la ASF, en lo que hace a fortaleza institucional, capacidad administrativa, y transparencia, 58% de los municipios del país tienen un nivel medio, bajo o muy bajo. El 17% presenta un nivel medio-alto y 25% muy alto.[3] Tres cuartos de los gobiernos municipales tienen problemas serios y relevantes en términos de capacidades institucionales democráticas. Por eso es necesario un arreglo como el Sistema Nacional Anticorrupción y también por eso es complicada su verdadera y plena realización. He ahí un reto de la implementación y operación del Sistema en el campo municipal.
De igual forma, menos de la mitad de los municipios (1,130) cuentan con un órgano interno de control. Sin decir nada de la calidad de su trabajo (que según la ASF solo es satisfactorio en 8.5% de los casos; el resto, de mediocre a malo). Y solo 22% de los municipios (544) tienen en sus administraciones públicas un área de transparencia. Así que estamos frente a otro reto, otro problema a tomar en cuenta para y durante la implementación, y también frente a otro efecto posible y acaso previsible de la reforma: los gobiernos municipales tendrán que crear y/o mejorar áreas de transparencia y órganos internos de control.
A todo eso se suman problemas de agencia, obvios a estas alturas: la pobreza del conocimiento de la ley y de sus obligaciones de transparencia por parte de los funcionarios y representantes (agentes) de una mayoría de los ayuntamientos de este país. Esperemos que la creación del SNA haya empezado a llenar —y que lo logre— esa negativa laguna.[4]
Finalmente, el fondo de este particular problema puede resumirse en evitar o resolver una paradoja, la paradoja de que una reforma que puede fortalecer democráticamente al municipio es, al mismo tiempo, una reforma que puede ser entorpecida o perjudicada por la debilidad de los municipios que la recibirán.
La conclusión general a resaltar hasta aquí es una que hay que recordar y repetir; Mauricio Merino ya lo ha dicho mejor: “Abierta la puerta de esta reforma, lo que sigue será una tarea de relojería fina y de largos y complejos debates para que las leyes secundarias y los organismos encargados de hacerlas cumplir no se vuelvan en contra de los propósitos del sistema anticorrupción. Escrita la letra grande, hay que cuidar con lupa la letra chiquita”. Quienes de veras quieren ganar la guerra contra la corrupción no pueden saltarse las batallas siguientes. ¿Y cómo no hacer del campo municipal uno de los campos de operación?
[1] Aprobado por el Congreso de la Unión y los congresos locales necesarios, dado que representa una reforma constitucional, fue promulgado el 27 de mayo.
[2] Véase “México: la batalla contra la corrupción”, Mexico Institute, Wilson Center for International Scholars, abril 2015, de Mauricio Merino, uno de los primeros y más relevantes proponentes de una perspectiva sistémica para el combate a la corrupción.
[3] Cfr. Diagnóstico del desarrollo institucional municipal, México, ASF, 2015.
[4] Otro problema relacionado que puede afectar tanto en términos del Sistema Nacional Anticorrupción como de la nueva Ley de Transparencia y Acceso a la Información de este mismo año (poniendo geográficamente en entredicho la llegada de la Plataforma Nacional de Transparencia) es el de la conectividad: no es total en el país y en muchos municipios es muy limitada, o casi nula. A final de cuentas, este problema de conexión a internet y uso de nuevas tecnologías de información es un problema de resguardo, mantenimiento y transmisión (digitales) de la información pública correspondiente.
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JOSÉ RAMÓN LÓPEZ RUBÍ C. (Puebla, 1982), dedicado a la Ciencia Política y las publicaciones académicas, es analista y editor en el CIDE.
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